SALUTO
CONSIDERAZIONI GENERALI
PROCESSO CIVILE
PROCESSO PENALE
L'AMMINISTRAZIONE DELLA GIUSTIZIA NEL DISTRETTO
GIUSTIZIA CIVILE
GIUSTIZIA PENALE
GIUSTIZIA MINORILE
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

Signori Partecipanti, Autorità, Signore e Signori.

Innanzi tutto mi sia consentito rivolgere un sincero e grato pensiero al Capo dello Stato, anche nella Sua veste di Presidente del Consiglio Superiore della Magistratura, per la Sua costante opera di presidio dell'autonomia ed indipendenza della magistratura e di ciascun appartenente all'ordine giudiziario. A tale opera del Presidente della Repubblica i magistrati si affidano; ciò consente a ciascun di essi di conservare quel doveroso riserbo fino al limite oltre il quale legittima è la tutela della propria identità personale e professionale .

Un affettuoso e profondo ringraziamento desidero poi esprimere al dott. Giovanni Francesco Lo Turco, ultimo presidente di questa Corte, che mi ha tenuto sempre in alta considerazione, tanto da nominarmi suo vicario sin dal 2001. In questa mia non breve reggenza ho cercato di continuare il governo della Corte nel solco della sua ultrasettennale esperienza e dei suoi insegnamenti, forte della collaborazione, tra gli altri, del dott. Paolo De Fiore, già segretario generale della Corte ed oggi ottimamente insediato alla presidenza del Tribunale di Roma.

Un grazie particolare agli attuali magistrati segretari generali per il valido contributo generosamente offertomi nella raccolta dei dati e nella stesura della presente relazione, nonché alla dirigente amministrativa della Corte d.ssa Rita Valentini, ai funzionari e al personale tutto di questa presidenza per la preziosa collaborazione.

Preme ricordare con gratitudine i colleghi, i funzionari e gli altri impiegati degli uffici giudiziari del distretto, ivi compresi gli ufficiali giudiziari che hanno svolto, ciascuno nel proprio settore, in maniera veramente encomiabile, date le scarse risorse materiali ed umane a disposizione, il lavoro oggetto della relazione che mi appresto ad illustrare.

Consentitemi di rivolgere una menzione particolare in questo ringraziamento a tutti i magistrati, i funzionari e gli impiegati che si sono avvicendati presso la prima sezione civile di questa Corte, ove ho trascorso ben nove anni come consigliere e, dopo la novennale esperienza in Cassazione con le funzioni di legittimità, un altro lunghissimo periodo a decorrere dal 1998 come presidente.

Sentimenti di riconoscenza desidero esprimere alle Forze dell'ordine (Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di finanza, Polizia penitenziaria, Guardia forestale, Polizia municipale) per la loro dedizione al servizio sia nello svolgimento dei compiti di controllo e sorveglianza presso gli uffici giudiziari del distretto, sia per la importantissima attività di polizia giudiziaria, sia per il delicato servizio di scorta dei magistrati loro malgrado soggetti a tutela.

Mi è gradito inoltre porgere un cordiale saluto e un sentito ringraziamento alle Autorità religiose, civili e militari presenti che volutamente non nomino personalmente nel timore di dimenticarne qualcuno.

Saluto infine e ringrazio gli avvocati, i colleghi, in particolare quelli andati in pensione che tante energie hanno profuso per assicurare una giustizia uguale per tutti, nonché il personale di cancelleria, le gentili signore e i signori che hanno voluto con la loro partecipazione a questa cerimonia dimostrare di avere a cuore i problemi della giustizia.

Il senso della cerimonia.

La relazione del Presidente della Corte di Appello, nel quadro delle inaugurazioni dell'anno giudiziario articolate per ciascun distretto, costituisce momento in cui la giurisdizione, attraverso un magistrato individuato quale autorità rappresentativa dell'insieme della funzione giudiziaria, cerca, esponendosi al confronto, l'interazione con le altre istituzioni che la società civile esprime nell'ambito del distretto. Un confronto che non ha molte altre forme giacché, fatto salvo l'esercizio dei diritti civili e politici che appartengono alla persona, è condizione della stessa indipendenza di ciascun appartenente all'ordine giudiziario, e di questo nel suo insieme, esprimersi esclusivamente con gli atti implicanti esercizio della giurisdizione ed impugnabili nelle forme previste. Meno che mai appartiene alla giurisdizione la ricerca dell'occasionale consenso in relazione a singoli atti o vicende, quando non addirittura all'attività di singoli magistrati. Ciò di cui, invece, la giurisdizione si nutre è il costante rapporto di fiducia coi cittadini. Esso si consegue in virtù del quotidiano, sereno esercizio di imparzialità e terzietà dei magistrati. Conseguentemente ci si dovrà persuadere che l'autonomia della magistratura non è un privilegio, ma sostanzia un patto di civile convivenza in virtù del quale ciascuna persona possa confidare che, se un diritto la legge gli conferisce, esso sarà riconosciuto anche, quando necessario, nei confronti dei pubblici poteri ed anche a costo di decisioni non in sintonia con le pur rispettabili opinioni prevalenti in un momento dato.

Nel rigoroso rispetto del fondamentale principio costituzionale dell'uguaglianza di tutti di fronte alla legge.

E' un momento, dunque, questo, in cui si inaugura l'anno giudiziario, significativo e non frequente, che non può perciò essere solo rituale, neanche ove dovesse apparire risolversi nella prevedibile reiterazione di doglianze già sentite. La stessa assuefazione alle doglianze darebbe, del resto, il segno più inquietante della rassegnazione prossima.

Ci si confronta animati dal comune intento di garantire insieme ciò che rappresenta un essenziale servizio pubblico volto alla offerta di processi giusti, ma volto anche a garantire ciò che costituisce una delle espressioni della potestà dello Stato, ciò che ne rappresenta una delle ragion d'essere per conseguire la quale, dunque, c'è bisogno di sinergie, di un'opera collettiva, di una mobilitazione che non è stata mai così necessaria ed urgente.

Appropriato, dunque, qui rappresentare il punto di vista di chi porta la responsabilità del quotidiano esercizio della giurisdizione per riferirlo certo ai decisori pubblici che ai vari livelli della politica, dell'amministrazione, della sicurezza interagiscono con l'amministrazione della giustizia, ma anche ai cittadini tutti del distretto; ed è forse quest'ultimo il senso più autentico dell'aver voluto che l'inaugurazione dell'anno giudiziario si tenga nell'alveo di una udienza e con formale solennità.

La scelta di un'innovazione e le aspettative mancate.

Seguendo la collaudata impostazione del mio predecessore va ricordato che in occasione della cerimonia inaugurale del 2006, allorchè si dette corso alla scelta del legislatore di affidare al Presidente della Corte di appello anziché al Procuratore Generale l'esposizione della relazione, si pensò che l'innovazione fosse il senso di una svolta nell'affrontare i problemi della giustizia, vista non più con il volto del requirente, magistrato, ma pur sempre parte nel processo penale, ma con quello del giudice terzo espressione anche della giustizia civile, che tanta importanza riveste nei rapporti sociali, specie nell'ambito di un contesto dinamico qual'è quello moderno.

Tuttavia la speranza si rivelò illusoria posto che il legislatore, anziché realizzare una riforma della giustizia sulla base di un ampio disegno che cogliesse e incidesse sulla generalità dei fattori di crisi ampiamente conosciuti e persistenti da tempi lontani, ha continuato a procedere con interventi legislativi limitati ed episodici.

Dopo aver ricordato tra questi la confusa soluzione trovata in extremis ai problemi connessi all'entrata in vigore dei decreti legislativi sull'ordinamento giudiziario e l'approvazione dell'indulto, il Presidente della Corte nella successiva relazione del 2007 pose in evidenza come molti degli ultimi interventi legislativi fossero purtroppo destinati ad inasprire, anziché a risolvere i problemi, specie quelli relativi alla ingiustificabile estrema lentezza dei processi.

Tale previsione si è puntualmente verificata.

Allo stato della legislazione non si apprezzano miglioramenti o inversione di tendenza in tema di eccessiva durata dei processi.

Il problema, che riguarda tutti i settori della giurisdizione, continua a sollevare dure critiche non solo all'interno delle varie istituzioni del Paese e nell'ambito dell'opinione pubblica veicolata tramite i mass media, ma anche negli organismi comunitari ed europei in genere.

Sta di fatto che sebbene l'Italia si stata oggetto, verso la fine del 2006, di un forte ultimativo richiamo da parte del Consiglio d'Europa, che ha rappresentato addirittura la possibilità di una sospensione della nostra delegazione se entro sei mesi non fossero stati adottati efficaci provvedimenti per portare a normalità i tempi di decisione, non si sono visti interventi legislativi di largo respiro idonei a risolvere in modo durevole le cause delle gravi disfunzioni.

Il nuovo Ordinamento Giudiziario, definito da ultimo con l'emanazione della legge n. 111 del 30 luglio 2007, ha sicuramente inciso sulla carriera dei magistrati riformando numerosi punti, e cioè: accesso in magistratura, valutazioni periodiche (quadriennali), particolari limitazioni per il cambiamento di funzioni, spostamento obbligatorio dall'ufficio dopo un periodo massimo di permanenza (10 anni), tramutamenti di sede, attribuzione (temporanea) degli uffici direttivi e semidirettivi, illeciti disciplinari (tipizzati), scuola della magistratura, ecc.

La riforma ordinamentale ha innovato significativamente i principi regolatori e la cornice istituzionale di riferimento, ma non ha investito (ancorché non fosse quella la sede), se non molto indirettamente, il problema dell'attuazione del principio costituzionale della ragionevole durata dei processi; infatti si può solo auspicare che la nuova più severa e articolata normativa comporti l'avvento di dirigenti dalle spiccate capacità manageriali che sappiano incidere sull'organizzazione e la produttività dei rispettivi uffici anche mediante il recupero dei (pochi) magistrati più pigri e neghittosi.

Comunque le critiche non mancano: si paventa ad esempio, sul versante dell'eccessiva durata delle cause, che i processi penali iniziati, e non ancora definiti allorchè il giudice addetto, nel rispetto della nuova regolamentazione, venga obbligatoriamente trasferito per superato decennio, debbano ricominciare da capo, con conseguente inutile dispendio di energie e di tempo.

Un disegno di legge approvato dal Consiglio dei Ministri il 16 marzo 2007, attualmente all'esame della Commissione Giustizia del Senato, fissa taluni principi che sembrano portare alla semplificazione delle procedure e all'accelerazione dei tempi della giustizia civile, quale la istituzione dell'udienza preliminare di fissazione del calendario del processo in modo da contenere tutto l'iter processuale nell'ambito di un quinquennio (2 anni per il primo grado, 2 anni per il secondo e 1 anno per il giudizio di legittimità: artt.22, ~ 52 DLCM cit.) .

Ma non è sufficiente. Perchè le modifiche progettate (a parte quelle di riduzione di taluni tempi processuali o di armonizzazione con la consolidata giurisprudenza di legittimità, di scarso impatto sulla durata del processo) attengono più ad un programma di lavoro, la cui realizzazione è senz'altro auspicabile, ma non affrontano in maniera veramente risolutiva le cause della crisi. D'altro canto le preannunciate novità procedurali sono legate all'istituzione dell'Ufficio per il processo (UPP) di cui al D.L.C.M. del 23 maggio 2007, attualmente in una fase di anticipata sperimentazione mediante la prevista attuazione da parte del Dipartimento per l'Organizzazione Giudiziaria (nota del 18–06–2006) di un progetto–pilota, che in concreto sta ancora ai primi passi.

Recentemente si è svolta a Roma (ottobre 2007) – organizzata dall'avvocatura associata (O.U.A.– Organismo Unitario dell'Avvocatura) – la seconda Conferenza Nazionale della Giustizia, a distanza di ben 21 anni da quella svolta a Bologna nel 1986. Un'assise sulle disfunzioni della Giustizia in Italia dove si sono confrontati i maggiori esponenti del mondo del diritto e delle Istituzioni più interessate ( dal direttore generale della Confindustria a politici quali l'ex sottosegretario alla Giustizia On. Vietti, dal presidente dell' A.N.M. ai presidenti delle Commissioni Giustizia di Camera e Senato, dal presidente delle Camere penali al presidente dell'OUA).

Tutti sono stati d'accordo (v. resoconto "Sole 24 Ore pag. 39 del 12–10–2007") che così non si può più andare avanti e che si è prossimi ad un punto di non ritorno.

In effetti l'amministrazione della Giustizia nel Paese è drammatica e si rispecchia nei dati che illustrerò nel corso di questa relazione e che sebbene limitati al distretto sono altamente significativi anche a livello nazionale, tenuto conto dell'osservatorio privilegiato offerto dallo svolgimento delle funzioni di presidente di questa Corte, la più grande corte d'appello italiana.

La situazione è resa più allarmante dalla considerazione che la durata eccessiva dell'iter giudiziario riguarda non solo la fase di cognizione, ma si riflette anche sulla esecuzione delle decisioni dei giudici. Se nella materia civile ciò si traduce in inefficacia dei provvedimenti che giungono all'esecuzione in un contesto economico diverso da quello che aveva occasionato il processo, nella materia penale lo stesso fenomeno viene registrato con la sensazione di ineffettività della pena cui si associa una, più o meno consapevole, richiesta di misure cautelari che non possono, però, assolvere a funzione anticipatoria della sanzione.

Tutto ciò dà luogo a situazioni di sfiducia nella giustizia, di illegalità diffusa conseguente alla carenza di tutele, di incertezza nei rapporti umani testimoniata dal disagio dei cittadini e delle imprese , il che non nuoce solamente al livello di democrazia e di civiltà nella nostra società, ma rappresenta un potentissimo freno alla crescita dell'economia ed allo sviluppo dei rapporti interni ed internazionali.

Una siffatta realtà, da un lato comporta che la delinquenza a tutti i livelli trovi conveniente dal punto di vista giuridico operare nel nostro Paese attesa la scarsa efficacia della legge penale, dall'altro costituisce un fattore determinante nell'allontanare gli investimenti dall'estero, in quanto gli operatori sanno che in caso di contestazioni è difficile trovare una soluzione processuale in tempi accettabili.

Anche l'abnorme numero degli avvocati iscritti all'ordine (a Roma tanti quanti l'intera Francia) può inconsapevolmente determinare il rischio di un incremento del ricorso dei cittadini alla giurisdizione e quindi, stante la carenza di risorse strutturali, un allungamento dei tempi processuali. Senza contare che il crescente aumento dei candidati agli esami di abilitazione alla professione forense assorbe, per il moltiplicarsi delle sottocommissioni di esame da istituire (recentemente a Roma ben 23 con l'impiego di 92 magistrati), il lavoro di un numero sempre più crescente di giudici, le cui energie vengono così sottratte all'attività istituzionale, con conseguenze negative nella definizione delle procedure.

Poiché l'irragionevole durata dei processi è alla base delle disfunzioni del sistema giustizia anche nel distretto della Corte di appello di Roma, appare opportuno esaminare partitamente le cause principali di questo fenomeno e i rimedi prospettabili.

Aumento delle pendenze e della durata dei processi.

Nel distretto, a fronte di una modesta, ancorchè apprezzabile, inversione di tendenza nella pendenza dei giudizi dinanzi ai Tribunali, in quelli davanti alla Corte di appello si riscontra invece un'allarmante dilatazione del numero dei processi (più che triplicati dal 2000 al 2007) e dei tempi di definizione (passati come durata media da.1.060 a 1.120 giorni).

La produttività media dei magistrati, aumentata considerevolmente in questi ultimi anni, non appare umanamente suscettibile –allo stato dell' attuale procedura e delle risorse a disposizione– di ulteriori incrementi, se non a discapito della qualità del lavoro o della salute. E ciò non solo per l'eccessivo carico di processi pro–capite, ma anche per la contemporanea assegnazione di numerosi carichi aggiuntivi (ad esempio, partecipazione alla sezione dell'equa riparazione, al TRAP, alla sezione della proprietà industriale ed intellettuale, alla sezione usi civici, a commissioni di esami, ad uffici elettorali, al Collegio regionale di garanzia elettorale, nonché ad incarichi di referenti distrettuali, di componenti del Consiglio Giudiziario, di Segretari generali presso la Presidenza, ecc.). Solo per taluni di detti incarichi aggiuntivi è anche previsto l'esonero (totale o parziale) dall'attività giudiziaria.

A mio avviso, e secondo la opinione di molti, numerose sono le cause dell'eccessiva durata dei processi, in buona parte già messe in luce nella precedente relazione annuale:

1. il costante aumento delle istanze di giustizia, ben oltre il ritmo fisiologico e più sostenuto rispetto agli altri Stati di analogo sviluppo socio–economico e di pari civiltà giuridica, che non può essere affrontato con il semplice aumento del numero dei magistrati, sia perché il numero attuale (12 ogni 100.000 abitanti), superiore a quello dei Paesi vicini quali la Francia e la Spagna (10 ogni 100.000 ab.), è già ai livelli massimi, sia perché un ulteriore incremento darebbe seri problemi in tema di reperimento delle risorse e di qualità della preparazione delle nuove leve (nell'ultimo concorso in magistratura malgrado la massiccia partecipazione su 380 posti ne sono stati coperti 322);
2. la perdurante irrazionale distribuzione degli uffici nel territorio. La mancata revisione delle circoscrizioni giudiziarie, probabilmente dovuta a resistenze politiche locali, comporta infatti che i tribunali di ridotte dimensioni (con meno di 20 magistrati) per effetto delle numerose specializzazioni in determinate materie e del sistema delle incompatibilità, non possano esprimere un'accettabile produttività, la Commissione tecnica per la Finanza Pubblica, recentemente istituita in seno la Ministero dell'Economia, è tornata sul punto confermandolo come elemento certo di dispendiosa disfunzione da correggere;
3. la carenza di mezzi di tutela al di fuori del processo legislativamente previsti, quali ad esempio il preventivo tentativo di conciliazione dinanzi ad appositi specializzati organismi istituiti presso la P.A. che sicuramente costituirebbe un filtro per il ricorso al giudice ordinario. Al momento il preventivo ricorso a forme alternative al processo è previsto solo in materia di lavoro e societaria;
4. la scarsa propensione delle parti a ragionevoli soluzioni transattive, probabilmente dovuta alla non incisiva collaborazione dei procuratori delle parti, alla insufficiente conoscenza degli atti da parte del giudice specie se gravato da un ruolo eccessivo e alla mancata previsione di sanzioni in caso di ingiustificato rifiuto alla soluzione conciliativa qualora questa trovi conferma dall'esito della causa;
5. la proliferazione dei riti processuali.

Molteplicità dei riti.

Attualmente, il susseguirsi delle leggi di riforma ha prodotto non solo quel fenomeno di sovrabbondanza e di insicurezza delle regole definito efficacemente con l'espressione "ingorgo normativo", ma ha fatto proliferare un complesso di riti diversi, tra i quali gli stessi operatori del diritto riescono a districarsi con difficoltà.

Il fatto è che il legislatore, di fronte alla sempre più critica situazione della giustizia, è andato nel tempo alla ricerca di soluzioni su due fronti diversi: da un lato intervenendo sul giudizio ordinario con continue innovazioni tese illusoriamente a renderlo più veloce; dall'altro seguendo l'idea per cui a processi speciali debbano corrispondere tempi più rapidi. La conseguenza è che si sono moltiplicati i riti, per cui attualmente abbiamo:

• il processo ordinario di vecchio e nuovo rito,
• quello del lavoro o locatizio,
• quello societario,
• quello speciale per la separazione dei coniugi,
• quello per il divorzio,
• quelli sommari per decreto ingiuntivo, di conversione di sfratto e cautelari,
• quello davanti al giudice di pace,
• quello camerale,
• quello delle cause agrarie,
• quello davanti al T.R.A.P..

Si è addirittura arrivati a prevedere il rito del lavoro per le cause da incidente stradale che coinvolgono persone e quello ordinario se sono interessate le cose; per cui essendo spesso coinvolte in un sinistro sia persone sia cose ne consegue lo sdoppiamento delle cause per uno stesso evento. Sono poi, da ultimo, state introdotte con la legge finanziaria le class action la cui regolamentazione processuale prevede una fase preliminare di ammissibilità.

Tutto ciò finisce con il peggiorare ulteriormente la situazione, con tribunali e corti vieppiù intasati, anche per effetto di controversie concernenti proprio la corretta applicazione delle norme processuali.

La disorientante molteplicità dei riti è frutto anche di una tecnica legislativa composta di interventi non unitari, ma sovrapposti e settoriali in un quadro in cui coesistono due indirizzi dottrinali antitetici. Riconducibili in sintesi l'uno ad un modello (che caratterizza il nuovo processo societario), in cui sono le parti a procedere da sole alla preparazione della causa e compaiono innanzi al giudice soltanto per la fase della decisione; l'altro (che caratterizza il processo di cognizione ordinario) in cui il giudice collabora con le parti sin dall'inizio nella trattazione della causa, cioè nella definizione dell'oggetto della causa stessa e degli aspetti da provare.

Tale coesistenza testimonia le incertezze circa la soluzione migliore da adottare, prestandosi entrambe a rilievi critici: il primo modello esclude che il giudice possa rilevare anche d'ufficio le questioni preliminari o pregiudiziali (tal che queste potrebbero porsi in un secondo tempo frustrando l'attività che le parti hanno compiuto senza l'ausilio del giudice) e farebbe propendere per l'altro; il secondo modello si imbatte per contro nelle strettoie del ruolo d'udienza del giudice istruttore che di fatto ne limitano o ne impediscono l'attività di progressiva chiarificazione dell'oggetto della trattazione.

La mancanza di scelte omogenee può comportare situazioni a dir poco paradossali. Circa un anno fa, il 25 ottobre 2006, in un incontro di studio organizzato nell'ambito del programma per la IV giornata europea della giustizia civile, intervenendo quale presidente della prima sezione civile della Corte, e quindi limitandomi a far riferimento alle materie trattate da questa sezione, ebbi modo di rilevare la contemporanea presenza nell'ufficio di ben 10 differenti percorsi processuali:

1. vecchio rito anteriore alla novella del 1990, entrata in vigore completamente il 1º maggio 1995;
2. nuovo rito per le cause introdotte in primo grado successivamente a tale data;
3. rito locatizio per le cause di locazione riguardanti la P.A.;
4. rito camerale collegiale per i provvedimenti contenziosi (i procedimenti cautelari, i reclami di volontaria giurisdizione ex art. 739 c.p.c., quelli in materia fallimentare, le opposizioni avverso i decreti sanzionatori in materia bancaria e societaria, i procedimenti concernenti gli Ordini professionali, i reclami in base alla legge sulla responsabilità dei magistrati, quelli in tema di T.U. sull'immigrazione, ecc.);
5. rito camerale collegiale senza fissazione di udienza per i provvedimenti non contenziosi o a contraddittorio differito (es. exequatur delle sentenze straniere, rogatorie internazionali, riabilitazione del protestato);
6. rito camerale presidenziale (nomina di sequestratario, nomina di curatore speciale, dichiarazione di esecutorietà dei lodi stranieri);
7. rito camerale monocratico per la liquidazione degli onorari degli avvocati e, su reclamo, di quelli degli ausiliari del giudice;
8. rito camerale del procedimento disciplinare dei giornalisti, ove il collegio è integrato da un giornalista professionista e da un pubblicista;
9. rito delle cause elettorali, ove il procedimento, che è previsto in tempi strettissimi, si configura come quello penale con la lettura del dispositivo in udienza;
10. rito di primo ed unico grado per le opposizioni in materia di indennità di esproprio, in materia di antitrust nazionale e di opposizione agli exequatur.

A tale stregua – ho osservato – invece di avere uniformità di procedure, tranne casi eccezionali, mirante ad un processo dalle regole semplici, conosciute da tutti, che punta a risolvere le controversie, ci confrontiamo quotidianamente con una pluralità di riti che hanno come effetto di rendere più complicata l'amministrazione della giustizia, con le negative conseguenze sui tempi processuali che conosciamo.

La verità è che l'emergenza della giustizia civile, caratterizzata soprattutto dalla insopportabile lunghezza dei tempi di durata, prescinde dall'adozione di un modello processuale piuttosto che un altro ed affonda le sue radici prevalentemente in ragioni sociologiche che hanno determinato un ricorso alla giurisdizione che il sistema, quale che sia il rito adottato, non è attualmente in grado di reggere in termini accettabili.

I rimedi possibili.

Gli inammissibili ritardi nella gestione del processo possono essere contrastati:

1. con una più efficace e razionale organizzazione degli uffici giudiziari;
2. con l'emanazione di leggi che, ferme restando le garanzie fondamentali, pervengano a quella ragionevole durata del processo prevista dall' art., 111 della Costituzione e dall'art. 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti fondamentali dell'uomo, firmata a Roma il 4 novembre 1950 e resa esecutiva dalla legge n.848 del 4 agosto 1955.

Sotto il primo profilo, dopo aver monitorato l'impatto che sul momento giurisdizionale avranno le recenti norme sull'O.G., occorre procedere sollecitamente alla completa informatizzazione degli uffici. Il traguardo è l'attuazione del processo telematico. Il che significa, in prospettiva, con l'introduzione della firma digitale e ancor meglio della PEC (posta elettronica certificata), la pressocchè completa eliminazione del supporto cartaceo, la drastica riduzione dei tempi, l'ordinata tenuta dei fascicoli processuali telematici, la celerità delle procedure, la sicurezza e tempestività delle comunicazioni e notificazioni tra uffici giudiziari e avvocati, ecc.. Altro traguardo da perseguire in contemporanea è l'istituzione dell'ufficio del giudice o per il processo (UPP), inteso questo come équipe di lavoro organizzata per ottimizzare ed accelerare la produttività del giudice mediante l'utilizzo di nuove competenze (cancellieri sganciati da attività di routine, tecnici informatici, tirocinanti, giudici onorari), di adeguate metodologie e di avanzate tecnologie; con quanti benefici per la riduzione dei tempi processuali e delle risorse è facile immaginare.

L'Amministrazione centrale, per quanto riguarda il processo telematico, è attualmente in una fase sperimentale che si sta rivelando lunghissima. La previsione di andare a regime in tutti i tribunali, almeno nelle materie di maggior impatto sociale, è fissata al 2010.

Un primo concreto accenno di sostituzione, sistematica e non facoltativa, dello strumento telematico al "cartaceo" è contenuto nella direttiva congiunta del C.S.M. e del Ministero della Giustizia del 20 dicembre 2007 secondo la quale a far tempo dal corrente mese in via sperimentale e dal marzo p.v. in via definitiva, verrà adottata la trasmissione della documentazione d'ufficio in forma di posta elettronica certificata (PEC), che fornirà al mittente documentazione elettronica con valenza legale. La semplificazione consentirà da un lato il recupero di risorse umane oggi impiegate nella duplicazione spesso copiosa di documenti cartacei e nella loro trasmissione con il mezzo postale ordinario o via fax e d'altro lato consentirà un rilevante risparmio economico, ove si pensi che, secondo i dati forniti dal Centro Nazionale per l'Informatica nella Pubblica Amministrazione (CNIPA), il costo annuo sostenuto dalla p.a., per l'invio di documenti cartacei è pari ad un miliardo di euro.

Sotto l'altro profilo, quello della revisione legislativa delle regole procedurali, a seguito del lavoro compiuto da varie commissioni ministeriali, esiste qualche seria iniziativa legislativa; ma i disegni di legge approvati, ancorchè apprezzabili, non sembrano risolutivi.

Ed infatti nel disegno di legge governativo, pendente al Senato con il n. 1524, in tema di accelerazione del processo civile, vengono previste scelte orientate:

1. a riaffermare il ruolo di direzione del giudice fin dall'inizio, in funzione acceleratoria;
2. ad esaltare, non solo in via di principio, la lealtà processuale per scoraggiare intenti dilatori, prevedendo sanzioni a carico della parte che abbia determinato un allungamento del processo;
3. a valorizzare la conciliazione con sanzioni per la parte che la rifiuti senza giustificato motivo;
4. la fissazione del c.d. "calendario del processo";
5. ad unificare le norme regolatrici della competenza, imponendo che l'eccezione di incompetenza sia in ogni caso sollevata immediatamente, nella comparsa di risposta o rilevata d'ufficio alla prima udienza e decisa con ordinanza tendente alla stabilità. Cioè con un provvedimento non appellabile, né ricorribile con regolamento di competenza, ma solo reclamabile al collegio che deciderà in camera di consiglio con ordinanza non impugnabile.

Non è questa la sede per una disamina più ampia, ma si deve almeno dire che si tratta di ipotesi certamente interessanti e la cui adozione va senz'altro incoraggiata ed auspicata.

Non può tacersi che l'idea di una programmazione vincolante del calendario del processo appare, nella situazione data, di difficile attuazione se non agganciandola a contemporanei interventi sulle strutture: il processo telematico e l'ufficio del giudice di cui si è fatto cenno.

Non si può peraltro non rilevare che tali modifiche vengano proposte a poco più di un anno dalla precedente pure incisiva "novella" del codice di rito, tal che colpisce, ancora una volta e negativamente, una tecnica legislativa che si sviluppa, come già osservato, per interventi frammentari, a volte dettati da ripensamenti o dall'intento di porre riparo a discrasie o ad incompletezze dell'intervento precedente. E' infatti evidente che nel disegno in esame viene nuovamente dato risalto al ruolo di direzione, di stimolo e di collaborazione del giudice, che il processo societario ha invece quanto meno posticipato se non ridimensionato. Ed inoltre, consente alle parti, anche per la cause societarie, di scegliere le forme del processo di cognizione c.d. ordinario, possibilità prima prevista solo nel senso opposto (cioè nel senso della scelta del processo societario per le cause di diversa natura), venendo così meno quel "favor" verso quel modello processuale, che sembrava acquisita ed anticipatoria della sua affermazione come modello generale.

In conclusione, per imprimere un'effettiva svolta al sistema non è sufficiente ridurre sulla carta i tempi processuali. E' necessaria, oltre quanto già detto a proposito di processo telematico e ufficio del giudice, una rivisitazione in termini di produttività degli assetti della geografia giudiziaria. Occorre inoltre uniformare quanto è più possibile i riti, circoscrivere in maniera drastica l'applicazione delle nullità, razionalizzare il sistema delle impugnazioni.

Una innovativa proposta per velocizzare le impugnazioni.

Per quanto concerne quest'ultimo punto va preso atto che l'attuale modello processuale dell'appello è in crisi.

E tanto si evince:

1. dal fatto che esso quale riesame di secondo grado effettivo, subisce una rilevante serie di eccezioni non solo per le materie devolute alla Corte d'appello in unico grado, ma anche per le pronunce adottate per effetto di varie norme processuali che incidono sul principio del doppio grado di giurisdizione (es. valutazione del merito di una causa la cui sentenza di primo grado abbia accolto una preliminare di merito o una pregiudiziale di rito diversa dal difetto di giurisdizione, v. artt. 353 e 354 c.p.c.; applicazione di jus superveniens; valutazione di eccezioni improprie ex art.345 co.2 c.p.c.; espletamento di nuove prove ex art.345 co.3 c.p.c., ecc.);
2. dalla scarsissima considerazione del processo d'appello nelle riforme attuate dal legislatore, che invece ha abbondato per quanto concerne il processo di primo grado e quello di Cassazione;
3. dalla consistente introduzione, accanto all'appello tradizionale strutturato verticalmente (da cui il riferimento al grado), di un sistema di impugnazioni in senso orizzontale, evidente frutto di un'impostazione sempre meno accentrata dell'organizzazione dello Stato (es. il procedimento cautelare ex art.669 bis e segg. c.p.c., il reclamo dal giudice unico a quello collegiale del tribunale).

La spiegazione di tale crisi è una sola: il processo d'appello, che non ha dignità costituzionale, non è essenziale, tanto che potrebbe essere anche soppresso con legge ordinaria, con la previsione del solo giudice unico di tribunale le cui decisioni potrebbero trovare un vaglio intermedio (rispetto al giudizio di Cassazione) unicamente attraverso impugnazioni di natura orizzontale nell'ambito dello stesso tribunale da parte di un giudice a struttura collegiale (con ovvia esclusione del giudice unico che ha pronunciato la decisione impugnata). Una siffatta rivoluzionaria modifica comporterebbe, con la soppressione delle Corti di appello, un notevole risparmio di risorse sia strutturali che umane, nonché un'accelerazione dei tempi di decisione, specie se sarà dato spazio alle proposte tendenti a disincentivare l'uso pretestuoso dei mezzi di impugnazione.

Formazione stragiudiziale del titolo esecutivo.

Ho fatto cenno al disegno di legge governativo pendente al Senato contenente alcune proposte per l'accelerazione del processo civile. Avrei visto con favore se tra di esse ne fosse stata inserita una già proposta dalla dottrina (in particolare dal Proto Pisani), ma che non ha avuto seguito e che invece a mio avviso meriterebbe d'essere riconsiderata favorevolmente. Prima di farne cenno, è opportuno ricordare che per tutti i rapporti giuridici a contenuto patrimoniale che trovano soddisfazione con il pagamento di somme, l'obiettivo del processo è quello di ottenere la condanna, appunto, al pagamento dell'importo preteso, nella speranza dello spontaneo adempimento della decisione. Ma l'obiettivo è anche quello della formazione del titolo esecutivo da azionare in caso di mancato spontaneo adempimento dell'ordine del giudice. Un numero notevole di processi è dunque necessario per la formazione in sede giudiziaria del titolo esecutivo, dal momento che è limitato il novero dei titoli esecutivi di formazione stragiudiziale (cambiali, assegni, atti notarili, ordinanze–ingiunzioni in tema di sanzioni amministrative).

Ne deriva una sollecitazione a chiedersi se l'ampliamento della categoria dei titoli esecutivi di formazione stragiudiziale non possa ridurre in molti casi il giudizio di cognizione necessario a conseguire quel risultato attraverso il processo, con apprezzabile effetto deflativo.

In tal senso riterrei che all'interrogativo debba darsi risposta positiva.

In concreto, e vengo alla proposta, si potrebbe ipotizzare, per i soli diritti disponibili, nei casi di tentativo obbligatorio di conciliazione, opportunamente ed auspicabilmente ampliati nel loro numero, che un collegio di conciliazione pervenga comunque con una decisone allo stato degli atti, ( è questo l'aspetto innovativo) anche in caso di disaccordo. Decisione trasfusa in un verbale che, in caso di accoglimento anche parziale della domanda, avrebbe ex lege valore di titolo esecutivo di formazione stragiudiziale, senza determinare cioè preclusione alcuna nel futuro processo a cognizione piena eventualmente instaurato.

Il decorso del tempo ed il processo penale.

Il nucleo intorno al quale è possibile aggregare molte delle riflessioni sul tema della giustizia penale è quello costituito dai tempi del processo. Il processo, anche quello penale, ha durata mediamente non ragionevole: è affermazione certamente vera, ancorché bisognerebbe aggiungere che in non pochi casi il processo assurge a notevole livello di rapidità con la celebrazione dei giudizi direttissimi in cui l'imputato, solitamente colto in flagranza, dispone del tempo strettamente necessario per preparare la sua difesa.

Il valore in sé del processo, la sua utilità come bene sociale, vengono messi in discussione da una sua durata irragionevole. L'inserimento nel testo dell'art. 111 della Costituzione del principio della ragionevole durata del processo, ha conferito la più alta valenza a questo parametro ponendolo sullo stesso piano di altri irrinunciabili valori: l'indipendenza dei magistrati, la parità delle parti, la garanzia del contraddittorio. Un processo penale irragionevolmente lungo è più che inutile.

La prescrizione processuale.

Di tale fenomeno prende atto la recente bozza di delega legislativa al governo per l'emanazione del nuovo codice di procedura penale, frutto dell'opera della Commissione ministeriale presieduta dal Prof.Giuseppe Riccio. La bozza contiene, in merito, una opzione molto significativa. La proposta di un nuovo codice di rito può sembrare ambiziosa, e forse l'iniziativa meglio si giustifica allorquando si voglia, e non è questo il caso, proporre una radicale trasformazione nel modo di accertare la responsabilità penale. Tuttavia tra le scelte più significative della bozza è l'innovazione con la quale si prevede la "prescrizione processuale" che è istituto che viene tenuto distinto dalla "prescrizione del reato".

I motivi ispiratori dell'istituto della prescrizione quale fin qui il sistema ha conosciuto recavano in sé una duplice natura che il progetto disaggrega. Ed infatti se lo spirare della prescrizione sostanziale individua il termine oltre il quale la collettività non ha interesse all'accertamento della penale responsabilità, "la prescrizione del processo", invece, sarebbe destinata ad operare esclusivamente a garanzia di chi all'accertamento in sede giudiziaria è sottoposto. Essa segnerebbe il limite temporale superato il quale l'accertamento della responsabilità avrebbe un costo in termini di sacrificio dei diritti della persona tale da non legittimare il protrarsi dell'accertamento della commissione del reato. La direttiva 1.8 della citata bozza impegnerebbe, infatti, il legislatore delegato a "previsione di termini di durata massima delle fasi e dei gradi del processo, tenuto conto della particolare complessità; casi tassativi di sospensione dei suddetti termini; prevalenza, in ogni stato e grado del processo, del proscioglimento nel merito sulla dichiarazione di prescrizione del processo".

Al rigore della previsione in tema di "prescrizione processuale", poi, si giustapporrebbe il divieto di dichiarazione della "prescrizione del reato" nel corso del processo, una sorta di sterilizzazione della prescrizione del reato dopo l'esercizio dell'azione penale.

La clausola di invarianza.

Sicuramente quella sopra delineata è la punta più avanzata di una elaborazione teorica la cui concreta realizzazione in riforma legislativa richiederebbe consensi molto vasti. Una chiara prospettazione dei rischi non dovrebbe, poi, mancare. Una taratura ottimistica dei tempi di ciascuna fase processuale in un contesto che non consideri la concreta possibilità di incrementare le risorse implicherebbe una grave assunzione di responsabilità.

Deve registrarsi la conclusione cui perviene il Presidente di Eurispes, Gian Maria Fara, che così commenta gli esiti di una ricerca a cui di seguito si farà più specifico riferimento: << Ebbene, il risultato ha un significato chiarissimo ed inequivocabile: il processo penale è paralizzato dalla catastrofica condizione della struttura amministrativa deputata a gestirlo>>. Ci sarebbe allora da interrogarsi sul senso del penultimo articolo dei disegni di legge in materia di giustizia che troppo spesso, in genere precedendo quello che disciplina l'entrata in vigore, individuata, poi, quasi sempre nel giorno successivo alla pubblicazione, recita : << Clausola di invarianza. Dall'esecuzione della presente legge non derivano nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato>>.

Lo spreco della risorsa "processo": l'indulto e la mancata amnistia.

Il processo ha costi elevatissimi in termini umani per chi vi è sottoposto e ciò, purtroppo, costituisce un portato non eliminabile. A tali costi va contrapposto adeguato rimedio quando diventino irragionevoli i tempi dell'accertamento. Ma il processo è dispendioso anche sul piano delle risorse materiali che, se non si vogliono o non si possono incrementare, quanto meno non dovrebbero essere disperse.

Ancora non cessa di produrre effetti, ed anzi essi diventano ancor più caratteristici col passare del tempo, la scelta di non aver correlato al provvedimento di indulto, varato con la legge n. 241/2006, quello di amnistia; cosicché, pur a fronte dell'accertamento della riferibilità di una condotta costituente illecito penale ad una determinata persona, non è che non vi sia sanzione certa, ma semplicemente sanzione non vi è, pur dopo un, talora assai articolato, dispendio di risorse processuali.

Tutto ciò si verifica in un contesto in cui deve riconoscersi che, quali che siano le cause della irragionevole durata del processo, quanto meno gli effetti moltiplicatori di una tale durata sarebbero stati assai ridotti da una amnistia che si fosse unita al condono.

La produzione di "irragionevole durata" a mezzo di "irragionevole durata".

Assistiamo, invece, ad una sorta di produzione di "irragionevole durata" a mezzo di "irragionevole durata". La stessa non sollecita definizione dei processi impedisce la più compiuta espansione delle potenzialità dei riti alternativi che riescono meno ambìti proprio a causa della fondata previsione di estinzione dei reati per prescrizione. Un tale circolo vizioso potrebbe essere invertito solo in virtù di interventi che, per sortire l'effetto desiderato, dovrebbero poter agire contestualmente sul piano strutturale delle risorse destinate all'organizzazione della giurisdizione e procedurale con l'individuazione e l'eliminazione di quegli oneri procedimentali il cui adempimento non accresce il reale tasso di garanzia dei diritti degli indagati e degli imputati.

Il cantiere delle riforme.

L'individuazione del punto di equilibrio tra i valori costituzionali, tutti irrinunciabili, è il problema essenziale del processo. Per certi versi non deve sorprendere il permanere di una riflessione intesa a costantemente sorvegliare il grado di adeguatezza delle regole del processo al progredire delle sensibilità culturali e politiche che la società civile sviluppa.

Ma è pur vero che la macchina processuale metabolizza con difficoltà le troppo frequenti "Norme di razionalizzazione del processo penale"; specialmente quando animate da intenti non sempre omogenei.

Il "cantiere" della riforma, sia sostanziale che processuale, incidente nella materia penale è assai vasto. Per limitarsi alle iniziative governative, oltre che la bozza di legge delega cui si è fatto riferimento, vi è il disegno di legge recante "Disposizioni per l'accelerazione e la razionalizzazione del processo penale, nonché in materia di prescrizione dei reati, recidiva e criteri di ragguaglio tra pene detentive brevi e pene pecuniarie" , approvato dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 5 aprile 2007. Vi è il recente disegno di legge " Disposizioni in materia di reati di grave allarme sociale e di certezza della pena" presentato il 13 novembre 2007 nel quadro del cosiddetto "pacchetto sicurezza", varato al dichiarato fine di far fronte alla particolare efferatezza che ha connotato recenti fenomeni delinquenziali ed al conseguente allarme sociale.

Si tratta, peraltro, di iniziative incidenti talora sui medesimi contenuti e non sempre con le medesime finalità ispiratrici, di talché un coordinamento, forse non solo sul piano formale, sarà necessario, con una trattazione prevedibilmente congiunta. Certo si tratta di un considerevole catalogo di interventi: disposizioni in materia di competenza, di difesa e notificazione degli atti del procedimento, di nullità e di inutilizzabilità, di circostanze recidive e prescrizione del reato, di indagini preliminari e riti alternativi, di misure cautelari, di assenza dell'imputato e rinnovazione del dibattimento, di revisione delle sanzioni processuali, di pubblicazione delle sentenze, di sospensione del processo con messa alla prova; il tutto concluso con la ben nota, inevitabile "clausola di invarianza".

La durata del dibattimento penale: una recente iniziativa.

In attesa di soluzioni così ambiziose – su cui sarebbe necessario ed urgente che la comunità scientifica fornisse un contributo – che implicano interventi legislativi, un approccio certamente pragmatico ed assai utile è quello che ha portato di recente, il 17 dicembre 2007, ad un incontro tra magistrati ed avvocati nel corso del quale sono stati discussi i risultati di una ricerca proposta dalla Camera Penale di Roma ed affidata ad Eurispes. L'iniziativa segna, tra l'altro, per i contenuti della discussione che ha occasionato tra avvocati e magistrati, l'abbandono – e già solo per questo dovrebbe essere salutata con grande favore – di contrapposizioni ideologiche tra efficienza e garanzia che non aiutano a ricercare soluzioni adeguate e meno che mai condivise. L'Eurispes ha considerato un campione di 1632 processi nelle aule monocratiche (96%) e collegiali del Tribunale di Roma. I dati raccolti considerano esclusivamente, è bene ricordarlo, le udienze dibattimentali. Pur con questo connotato, la ricerca credo possa fornire un'utile base di indicazione per l'approfondimento di quei protocolli per la gestione delle udienze, occasione anche per l'assunzione di comuni impegni e responsabilità.

Quella citata è la ricerca commentando i cui esiti il Presidente dell'Istituto che l'ha condotta ha potuto concludere con l'indicazione secondo la quale il processo penale è paralizzato dalla catastrofica condizione della struttura amministrativa deputata a gestirlo. L'effetto è che, nel periodo di riferimento di questa relazione, risultano non più registrabili tendenze positive.

Quale futuro per il doppio grado di giudizio di merito nel processo penale?

Perdurano, ed ancor più vive, le preoccupazioni per la giurisdizione penale di secondo grado in ordine alla quale, nel distretto, si ha una diminuzione dei procedimenti definiti che passano dai 10.140 del precedente periodo ai 9.149 del periodo cui ora ci si occupa. Tutto ciò deve essere segnalato in un contesto in cui si registra, quale presumibile effetto dell'indulto, una minore sopravvenienza in appello che passa da 12.856 del precedente periodo a 10.923 fascicoli pervenuti.

La legge n. 46/2006 in tema di non appellabilità delle sentenze di proscioglimento è stata sostanzialmente neutralizzata dalle pronunce del giudice delle leggi, sicché si assiste ora alla ricaduta, sul giudice di secondo grado, di impugnazioni la cui trattazione aveva subito, in sostanza, un arresto in vista della decisione delle numerose eccezioni di legittimità costituzionale in merito sollevate. Un motivo in più di preoccupazione.

Nel rito penale, ancor più che nel giudizio civile, permane una sorta di latente contraddizione lasciata insoluta e che rimonta all'introduzione del codice del 1989. A fronte della drammaticità della situazione è necessario riflettere sulla natura di un giudizio di impugnazione anche nel merito che vede intestata al giudice di appello la possibilità di valutare una prova che non ha visto formarsi. Se, come si assume, il metodo del contraddittorio si estende fino a far ritenere l'opzione metodologicamente più avanzata quella in virtù della quale la prova è quella che si forma innanzi al giudice che l'ha ammessa e la valuterà, non è chi non colga in ciò una distonia metodologica tra i due gradi di giudizio, il secondo dei quali chiamato a scrutinare con metodo reputato diversamente apprezzabile il medesimo fatto–reato. La sperimentazione di impugnazioni "orizzontali" da rivolgersi in circoscritti ambiti al giudice collegiale avverso pronunce di quello monocratico, già del resto presenti in ambiti non marginali (si pensi al tema delle misure cautelari), consentirebbe di liberare, de iure condendo, una quantità di risorse, connotate da elevati livelli di professionalità ed esperienza, utilmente spendibili sul fronte di un grado, tendenzialmente unico, di merito. Una prospettiva che chiama ad un vasta, certamente coraggiosa, ma non eludibile riflessione se in gioco è la sopravvivenza della residua credibilità del sistema giustizia in un contesto che si vuole sia dominato dalla "clausola di invarianza".

A proposito di tale ultima clausola deve dirsi con franchezza che l'effettività della difesa di ufficio e del patrocinio a spese dello Stato andrebbe associato all'accertamento sistematico e non formale del reddito del beneficiario, accertamento in carenza del quale si corre il rischio di gravare il procedimento e l'erario per garantire vantaggi economici a coloro che si sono resi autori di slealtà nei confronti del fisco.

Aspetti generali.

Le criticità che ho appena delineato riguardanti il sistema giustizia nel suo complesso trovano conferma nell'analisi dello stato della giustizia nel distretto di Roma, quale emerge dall'esame delle relazioni dei presidenti dei Tribunali e dei dati statistici.

In primo luogo sui tempi di definizione dei processi.

Come si evince dalle allegate tabelle ( Tab C13 e P16) nell'anno in esame si è verificata una ulteriore dilatazione della durata media dei processi molto consistente in primo grado presso i Tribunali nel settore civile (da 1.030 a 1.116 giorni), meno in quello penale (da 371 a 377 giorni nel monocratico, con miglioramento solo nel collegiale – da 532 a 468 giorni – che peraltro rappresenta solo il 20 % del totale ), ma molto più vistosa negli uffici dei giudici di pace (nel settore civile da 462 a 506 giorni) e soprattutto della Corte d'Appello (da 1.060 a 1.120 nel civile, da 441 a 535 giorni nel penale).

Settore civile di primo grado.

Il quadro che emerge dalle relazioni dei Presidenti dei nove Tribunali del Distretto evidenzia qualche nota positiva solo in alcuni limitati settori. Si continua a registrare infatti quel parziale recupero, già evidenziato nella relazione dello scorso anno, di riduzione dell'arretrato nel settore civile, recupero che riguarda però esclusivamente il primo grado e risulta significativo solo per il Tribunale di Roma per il quale situazioni contingenti – in particolare la riduzione del bacino di utenza di circa 500.000 abitanti a seguito di una consistente restrizione dell'ambito della competenza territoriale – hanno consentito negli ultimi anni un notevole decremento delle pendenze che, come risulta dalle allegate tabelle (tav C3 e C7), passano dalle 195.763 di inizio periodo alle 187.271 di fine periodo.

Anche per il Tribunale di Latina si segnala per il settore civile e lavoro una prevalenza delle definizioni – 24.824 – rispetto ai procedimenti pervenuti – 23.944 – ( tav C3 e C7 ). .

Il presidente del Tribunale di Viterbo lamenta invece la tendenza al ricorso al giudice in materie di modesta entità economica che ben potrebbero trovare soluzione conciliativa stragiudiziale.

Settore penale di primo grado.

Aumentano per contro i motivi di preoccupazione per il perdurante incremento delle pendenze nel settore penale, il quale, come ho evidenziato nelle considerazioni generali, appare caratterizzato da una crisi strutturale difficilmente superabile senza drastici interventi sul piano legislativo ed organizzativo.

In nessuna delle relazioni dei presidenti dei Tribunali sono evidenziati segnali di una inversione di tendenza nel negativo panorama delineato nelle precedenti relazioni.

Particolare la situazione del Tribunale di Civitavecchia, dove a causa di gravi carenze nella copertura dell'organico del personale di magistratura e di cancelleria, si è avuto un netto calo nella definizione dei processi penali monocratici passati dai 1599 dell'anno precedente ai 1182 dell'anno di riferimento (i dati presentati in tabella p6 comprendono quelli concernenti le sezioni distaccate).

Giurisdizione civile e penale nella Corte.

Peraltro, nel panorama giudiziario del distretto, debbo ribadire che anche quest'anno a suscitare le maggiori preoccupazioni è la giurisdizione presso la Corte d'Appello. Non è stata presa in considerazione, in termini di adeguamento delle risorse umane e strumentali, l'eccezionale ampliamento delle incombenze che si è abbattuto sulle Corti di Appello negli ultimi anni.

Con riferimento alle sezioni civili diverse dalla sezione lavoro, è vertiginoso l'aumento degli appelli iscritti in un anno (passati da 6.778 nel periodo 1º luglio 1999–30 giugno 2000 ai 20.130 dell'anno di riferimento) aumento che non è stato possibile fronteggiare con un proporzionale incremento del numero dei consiglieri addetti, anche per evitare un ulteriore aggravamento del settore penale già in acuta sofferenza. Pertanto si è registrato un preoccupante incremento delle pendenze passate dalle 15.751 del periodo 1º luglio 1999–30 giugno 2000 alle 48.044 del 30 giugno 2007.

Altrettanta preoccupazione desta, nella Corte, la situazione del settore penale: sebbene le sopravvenienze siano passate dalle 12.856 dell'anno precedente alle 10.923 dell'anno di riferimento, con una diminuzione percentuale quasi del 15%, gli esauriti sono diminuiti solo di quasi il 9,7% per cui le pendenze sono aumentate dalle 15.129 del 1º luglio 2006 alle 16.903 del 30 giugno 2007.

A parte le riforme di largo respiro cui ho fatto cenno, se non si interverrà nell'immediato con la massima urgenza mediante un aumento degli organici dei magistrati e con un massiccio intervento sulle risorse strumentali (personale amministrativo e strutture) non potrà essere evitato il paventato collasso della giustizia di secondo grado.

Questo quadro di profondo disagio della Corte di Appello di Roma è stato ulteriormente aggravato, come già rilevato negli anni passati, per effetto della legge n. 89/2001, cd. "legge Pinto". La sua applicazione continua a causare gravi difficoltà. Ai numerosi magistrati addetti alla sezione "equa riparazione" è richiesto un forte impegno, aggiuntivo (per tutti) rispetto a quello già molto intenso della sezione di appartenenza.

Questa sezione – istituita senza alcuna ulteriore risorsa, impiegando fino all'estremo il già insufficiente personale amministrativo – ha esaurito ben 4.549 procedimenti nel periodo di riferimento, ma, a causa dell'abnorme numero delle nuove iscrizioni (ben 11.496 quasi il doppio del già notevole dato dello scorso periodo, quando erano state iscritte 6.661 nuove cause), la pendenza di fine periodo è raddoppiata rispetto ai 7.361 procedimenti pendenti al 30 giugno 2006, arrivando a quota 14.308.

Complessivamente deve dunque porsi in rilievo un notevole, ulteriore aggravio per l'attività della Corte.

Ulteriori compiti della Corte

Per di più la Corte di Appello è stata chiamata a svolgere sempre più numerosi adempimenti di ordine amministrativo–ordinamentale quali, ad esempio, la formazione decentrata dei giudici sia professionali che onorari, il reclutamento e le procedure disciplinari dei giudici di pace e degli altri giudici onorari.

Un particolarmente impegno – specie a seguito della recente riforma dell'O.G. – ha richiesto l'attività del Consiglio Giudiziario, che, nell'attuale formula, presieduto dal Presidente della Corte, con la partecipazione del Procuratore Generale e da otto magistrati eletti, rappresenta il principale organo a livello distrettuale di controllo, di valutazione, di organizzazione e di impulso per la magistratura del Lazio, nel quale prestano la loro attività oltre 900 magistrati togati e circa 800 magistrati onorari.

Il Consiglio Giudiziario ha spesso operato con la partecipazione di avvocati nominati dal Consiglio dell'Ordine e di un rappresentante dei giudici di pace (c.d. Consiglio allargato).

Tutti i componenti laici e togati hanno dato prova, nel periodo di riferimento, di laboriosità, senso del dovere e assoluta indipendenza di giudizio. Le decisioni, tranne qualche rara eccezione, sono state prese all'unanimità, segno di sostanziale identità di valutazioni.

Devesi aggiungere il rilevantissimo onere (costantemente crescente) determinato dalla gestione annuale degli esami di avvocato, dalle consultazioni elettorali che si succedono con frequenza, dallo svolgimento di inchieste amministrative delegate dall'Autorità centrale.

La Corte è anche spesso chiamata a designare magistrati quali componenti di commissioni di esame di abilitazione (commercialista, giornalista professionista, mediatori marittimi) e di concorso (uditore giudiziario, notaio), con conseguente sottrazione di energie lavorative.

Altro importante organismo che opera presso la Corte di appello, composto da magistrati ordinari e professori universitari di ruolo e presieduto dal Presidente della Corte, è il Collegio regionale di garanzia elettorale, a cui è demandato il rigoroso controllo sulla regolarità delle spese sostenute, durante la campagna elettorale, dai candidati alle elezioni politiche e a quelle regionali. Il compito che svolge è assai delicato, in quanto in caso di omessa rendicontazione o di gravi irregolarità, il Collegio irroga sanzioni pecuniarie anche di elevato importo e può chiedere alle Camere la decadenza dell'eletto. Attualmente è in fase di ultimazione la verifica dei rendiconti e delle dichiarazioni depositate dai candidati alle ultime elezioni politiche.

Va anche ricordata l'importante e insostituibile attività svolta dagli ufficiali giudiziari del distretto. Perdura la grave carenza di personale in forza all'Ufficio Unico presso la Corte di appello. Ciò comporta l'impossibilità di eliminare gli inconvenienti concernenti sia la lunga attesa alla quale gli utenti devono sottoporsi per consegnare gli atti civili da notificare, sia il ritardo con il quale talora le notificazioni vengono eseguite o sono restituiti atti pur regolarmente notificati.

Una particolare menzione merita l'Ufficio statistiche della Corte, che con competenza e precisione raccoglie ed elabora i dati relativi a tutti gli uffici giudiziari del distretto, fornendo un supporto preziosissimo per la compilazione delle tabelle di organizzazione, per l'esame dei flussi e per i periodici riscontri di laboriosità. E' anche utilizzato in maniera totalizzante per la raccolta ed elaborazione dei dati desunti dai verbali delle sezioni elettorali relative alle circoscrizioni di competenza della Corte.

Va segnalata l'opera meritoria svolta dai magistrati referenti distrettuali per l'informatica e dei loro collaboratori, che ha consentito di intraprendere iniziative utilissime per l'esercizio della giurisdizione (ved. sistema SIR–Find per la ricerca giurisprudenziale di merito) e per fini diversi (sito Web www.giustizia.lazio.it), nonché per il periodico aggiornamento informatico di magistrati e funzionari.

Infine vivo apprezzamento va anche rivolto ai magistrati referenti distrettuali per la formazione decentrata, che tanto impegno hanno profuso nell'organizzare gli incontri di studio, con docenti di alto livello e scegliendo gli argomenti più di attualità.

Giudici distrettuali

Apprezzabile da un punto di vista sia quantitativo che qualitativo è risultato nel complesso l'apporto aggiuntivo degli otto magistrati distrettuali (ai quali vanno riconosciute elevata professionalità e laboriosità), utilizzati in netta prevalenza per sostituire magistrati in aspettativa per maternità.

Ricambio dei magistrati

In generale il turn over dei giudici rappresenta un fenomeno accentuato, che genera spesso disfunzioni e rallentamenti nella trattazione delle cause: al magistrato che lascia l'Ufficio dovrebbe succedere, senza soluzione di continuità, un magistrato esperto nello stesso settore di attività (civile o penale), mentre sempre più spesso si assiste all'arrivo di nuovi magistrati destinati, per esigenze di servizio, a settori che essi non hanno più trattato da lunghissimo tempo. Ne consegue un grave disagio dei medesimi, spesso restii a riciclarsi ex novo dovendo riprendere studi abbandonati da tempo, e una correlata necessità di concedere loro, per provvedere ad un adeguato aggiornamento, un po' di "respiro" prima di affrontare l'ordinario gravoso carico di lavoro nel nuovo ufficio.

Una recente circolare del C.S.M. punta a superare detto problema distinguendo il settore di attività dei posti messi a concorso.

Personale amministrativo

In proposito, basti considerare per quanto concerne la Corte di Appello il dato veramente paradossale che nel decorso quinquennio (durante il quale, anche per effetto della istituzione della sezione lavoro presso la Corte, si è progressivamente ampliato l'organico dei magistrati di quasi il 30%) le piante organiche del personale amministrativo hanno subito una contrazione di quasi il 15%. Sembra peraltro incredibile che, in una situazione così grave, ad un numero rilevante di funzionari o impiegati sia consentito di rimanere in posizione di comando presso altri uffici pubblici, fra l'altro con l'inammissibile conseguenza di impedire la copertura del relativo posto nel ruolo organico di questa Corte.

Attualmente presso la Corte di Appello di Roma, su di un organico complessivo di 346 unità di personale amministrativo, rispetto alle precedenti 364, per effetto della recente riduzione operata con D.M. 8 marzo 2007, prestano effettivo servizio soltanto 288 unità (con ulteriore riduzione rispetto alle 305 unità del periodo precedente), di cui 25 comandati presso uffici di altre amministrazioni. In particolare, risultano vacanti ben 30 posti di cancelliere C2, 9 di cancelliere C1 e 8 posti di cancelliere B3. In una situazione siffatta l'apporto dei 35 applicati presso la Corte rappresenta un limitatissimo ristoro.

Anche per quanto riguarda il Tribunale di Roma l'apporto del personale amministrativo continua ad essere inadeguato, tanto che si sta creando una forbice tra l'esercizio della giurisdizione in senso proprio e l'attività dell' "azienda" giustizia. Il Presidente del Tribunale ha ribadito la necessità di un aumento del personale amministrativo, per soddisfare in qualche misura le esigenze di maggiore produttività e non lasciare senza effetto esterno il più accentuato impegno dei giudici.

Problemi similari si riscontrano negli altri Tribunali del distretto (difficoltà per l'inadeguatezza degli organici dei magistrati e del personale amministrativo e scarsa tempestività della copertura delle vacanze vengono segnalate da tutti i presidenti), anche se le ridotte dimensioni degli uffici consentono talora, con una più razionale utilizzazione delle risorse, di conseguire risultati positivi difficilmente realizzabili in un ufficio di grandi dimensioni.

Patrocinio a spese dello Stato

Per quanto riguarda infine la situazione relativa all'applicazione delle norme del patrocinio a spese dello Stato, debbo sottolineare, oltre all'enorme aggravio di lavoro per le cancellerie, il notevole impegno economico (per l'erario) legato a tale voce in continua, costante crescita.

Le richieste accolte nella sola Corte di Appello di Roma sono state 688 nel secondo semestre 2006, con una spesa di €. 659.580,15 per il settore penale e € 20.852,58 in quello civile. Nel primo semestre 2007, rispetto ai 1.025 del corrispondente periodo precedente sono stati emessi 1.047 mandati, per una spesa di € 1.021.981,21 nel settore penale e di € 72.197,84 in quello civile.

Ancora più sconcertanti sono le cifre comunicate dal Tribunale di Roma: per il solo primo semestre del 2007 la spesa totale lorda ammonta a € 2.835.406,84 (di cui € 2.757.105,56 per il penale e € 78.301,28 per il civile ) con un vertiginoso aumento rispetto al secondo semestre del 2006 (in totale tra civile e penale € 638.567,65 anche se su tale dato ha inciso la battuta d'arresto verificatasi in detto periodo per effetto della modifica del sistema di riscossione introdotto dalla riforma Bersani). Gli uffici segnalano che almeno nel 10 % dei casi i soggetti ammessi sono recidivi e che ormai su tre procedimenti penali almeno uno è posto a carico dello Stato. Sarebbe il caso di prevedere, oltre che più numerose ipotesi di esclusione connesse alla tipologia criminosa e sistematiche verifiche fiscali, anche casi di esclusione soggettiva dal beneficio della ammissione al patrocinio a spese dello Stato nei casi in cui il reiterarsi della commissione di reati induce a considerare che la persona viva abitualmente dei proventi di attività illecite.

Ritengo che, attese le dimensioni abnormi di tale voce di spesa, sia ormai indifferibile un intervento legislativo teso sia a rendere più penetranti i controlli sull'esistenza dei requisiti per l'ammissione al beneficio, sia a limitare il riconoscimento in ipotesi di reiterazione dei reati.

Camere di conciliazione

In definitiva va confermata la previsione formulata in precedenza: fino a quando non verranno introdotti idonei filtri preventivi tesi a fare in modo che, come avviene in altre realtà del mondo occidentale, lo sbocco giurisdizionale rappresenti solo l'extrema ratio delle controversie, e sopratutto fino a quando non verrà semplificata l'inutile complessità e varietà delle nostre procedure nei diversi gradi del giudizio, non sarà data attuazione alla completa informatizzazione del processo, non verranno adeguati il personale amministrativo e le risorse, la risposta di giustizia continuerà a non poter essere data in tempi accettabili.

Ecco perché, fra l'altro, si rendono sempre più auspicabili forme differenziate di risoluzione delle controversie, quali ad esempio la devoluzione di affari contenziosi di non rilevante valore a camere di conciliazione con tariffa ridotta per le spese legali.

In quest'ordine di idee deve considerarsi quale struttura particolarmente valida la Camera di Conciliazione sorta a Roma da oltre un decennio per iniziativa di questa Corte di appello e del Consiglio dell'Ordine degli Avvocati. Come è desumibile dal numero progressivo delle istanze di conciliazione presentate e da quelle poi discusse e conciliate, i risultati ottenuti (anche attraverso convenzioni con il Comune di Roma, l'Ordine dei Medici ed altri enti) sono stati brillanti. L'alto livello raggiunto è probabilmente anche dovuto ai diversi, ma convergenti apporti dati dal Consiglio dell'Ordine e da questa Corte.

E' appena il caso di rilevare infine come la mancanza di una tempestiva risposta della giurisdizione statale comporti la creazione di quei vuoti sociali in cui può facilmente annidarsi la criminalità organizzata e che comunque generano sfiducia nelle istituzioni.

Riprendendo alcune considerazioni espresse all'inizio, si deve rilevare che l'andamento della litigiosità, considerata la dinamica dei flussi in primo grado, è complessivamente stabile in tutti i Tribunali del distretto: in particolare presso il Tribunale di Roma le sopravvenienze (i dati non comprendono il settore lavoro e previdenza) sono assolutamente stabili essendo passate da 154.739 a 155.237. Lievemente negativo è il trend della produttività (nonostante il quasi completo esaurimento del carico delle sezioni stralcio) sia per il complesso dei tribunali del distretto (da 252.341 esauriti totali a 246.546) sia per il Tribunale di Roma: infatti sono stati definiti 160.199 procedimenti, rispetto ai 163.346 dell'anno precedente (ulteriore diminuzione quindi rispetto al periodo 2004/2005 in cui erano stati 166.607).

Complessivamente le pendenze dei tribunali del distretto nel settore civile (comprensivo anche di quello lavoristico) sono passate dalle 374.892 alla data del 30 giugno 2006 alle 370.279 alla data del 30 giugno 2007, con un leggero calo –1,2%.

Come già segnalato ben diversa la situazione per la Corte di Appello: nel settore civile (escluso quello lavoristico) nonostante i procedimenti definiti siano ulteriormente aumentati rispetto al passato periodo (erano 9.906 nel 2004/2005, 10.826 nel 2005/2006, 11.946 nel 2006/2007) permane il notevole divario rispetto alle iscrizioni che sono ampiamente al di sopra rispetto alle possibilità di esaurimento che la Corte con gli attuali organici (rimasti praticamente invariati dopo la riforma del giudice unico) è in grado di assicurare. Ciò ha determinato un ulteriore notevole incremento dell'arretrato, passato dai 34.860 del 1º luglio 2005 ai 39.860 del 30 giugno 2006 ai 48.044 del 30 giugno 2007.

Anche il settore lavoro di secondo grado, come verrà segnalato in seguito mostra segni di evidente sofferenza.

Esaminando specifici aspetti del settore civile, si osserva:

Giudici di pace.

Per quanto riguarda gli uffici dei giudici di pace dai dati statistici emerge una evidente controtendenza rispetto ai Tribunali.

Continuano a crescere le sopravvenienze che passano dalle 174.742 dell'anno precedente alle 195.270 dell'anno di riferimento; in particolare si segnala, fra le sopravvenienze, l'incremento delle "opposizioni alle sanzioni amministrative" aumentate del 6% rispetto al passato periodo (106.094 nel 2006/2007 e 99.795 nel 2005/2006), ma soprattutto aumentate del 32.5% rispetto al periodo 1 luglio 2004 – 30 giugno 2005 (erano 80.062). Peraltro le definizioni sono diminuite in modo significativo passando da 152.870 a 138.206 (–9,6%). Ciò ha determinato un notevole incremento delle pendenze, passate dalle 119.524 al 1º luglio 2006 alle 176.588 del 30 giugno 2007, sintomo inequivocabile di una crescente difficoltà di questi uffici.

Le cause di tale negativo andamento sono da far risalire soprattutto alla omessa copertura delle vacanze ed anche alla inadeguatezza delle strutture e del personale amministrativo.

Le sentenze pronunciate secondo equità ammontano a circa un quinto del totale.

Non è possibile fornire elementi in ordine alla percentuale delle sentenze impugnate in quanto il dato non è evidenziato dal sistema informatico.

Il fenomeno delle cause seriali, almeno nell'Ufficio del Giudice di pace di Roma, è notevole (pressoché pari ad un terzo per le controversie di infortunistica stradale).

Non mancano, da parte dei Presidenti dei Tribunali del distretto, notazioni critiche sulla qualità delle pronunce adottate, specie con riferimento alla inadeguata trattazione delle argomentazioni giuridiche in casi di un certo rilievo.

Proprio per ovviare a tali disfunzioni in un recente disegno di legge di iniziativa governativa è prevista la trasformazione degli uffici del giudice di pace in articolazioni del Tribunale Ordinario di primo grado. Va senz'altro condiviso l'intento di migliorare qualitativamente la produzione giudiziaria di tali uffici che è alla base della proposta di sostituire al preesistente mero potere di sorveglianza da parte del Presidente del Tribunale un più diretto compito di gestione diretta della attività; si deve però rilevare che soprattutto per i Tribunali di grandi dimensioni questo ulteriore aggravio di competenze potrà determinare non pochi problemi organizzativi.

Lavoro e previdenza.

Con riferimento al contenzioso lavoristico, particolarmente importante nel quadro dei risultati positivi va segnalata la conferma della riduzione dei giudizi pendenti verificatasi (nel corso dell'anno di riferimento) nella sezione lavoro del Tribunale di Roma dove si concentra la parte più consistente delle cause di lavoro (la pendenza di 33.682 al luglio 2006 risulta ridotta al 30 giugno 2007 a 30.152).

Il numero delle conciliazioni giudiziali nel periodo è stato di 3.926 mentre non si è in grado di fornire dati sulle conciliazioni stragiudiziali.

Per quanto riguarda il contenzioso di pubblico impiego non si è finora verificata la paventata esplosione; si nota anzi una consistente flessione rispetto all'anno precedente delle nuove cause iscritte (1346 rispetto alle 1809 del periodo 1 luglio 2005 – 30 giugno 2006); ciò è probabilmente da attribuire al buon funzionamento dei filtri conciliativi previsti dalla legge.

Si tratta peraltro di contenzioso la cui gestione presenta notevoli difficoltà di trattazione, soprattutto per la novità delle questioni in esame.

La ridefinizione degli organici fra la sezione lavoro del Tribunale e quella della Corte d'appello espressamente prevista dalla normativa sul giudice unico, non è stata attuata. Di conseguenza il carico di lavoro è diminuito in Tribunale ma aumentato nella Corte.

Si è avuto anche un preoccupante decremento della produttività (passato dalle 10.091 del periodo precedente alle attuali 8.711) determinato da cause contingenti ( malattia per molti mesi di tre consiglieri, destinazione di due consiglieri quali componenti per la Commissione giudicatrice per il concorso di uditore giudiziario) e da cause strutturali quali l'impegno dei magistrati in altri compiti istituzionali ( particolarmente gravoso quello presso la sezione Equa Riparazione).

Per ottenere il necessario equilibrio tra le iscrizioni e le definizioni in secondo grado è assolutamente indifferibile l'adeguamento dell'organico con la creazione di un altro collegio da aggiungere ai cinque attualmente operanti e incrementare le risorse strumentali ed il personale amministrativo.

Locazioni.

A Roma sono state pronunziate 4.023 ordinanze di convalida di cui 2..784 per immobili locati ad uso abitazione e 1.239 per uso diverso.

Specie nei rapporti che interessano immobili ad uso commerciale la litigiosità è prevalentemente determinata dalla morosità.

È notoria la difficoltà a procedere alla esecuzione forzata delle condanne al rilascio, che sono state nel periodo circa 6.000 nel solo Tribunale di Roma..

In detto ufficio circa i due terzi dei procedimenti si esauriscono nella fase sommaria (convalida, cessazione degli effetti della intimazione ex art. 662 c.p.c., conciliazione); la durata media di tale fase è di tre mesi dalla iscrizione a ruolo. Gli altri procedimenti, sia che si realizzi il prosieguo dalla fase sommaria per la opposizione dell'intimato, sia che venga applicato il rito speciale locatizio, richiedono un tempo medio di definizione di diciotto mesi.

In prevalenza il contenzioso concluso con ordine di rilascio è da ascriversi alle difficoltà dei conduttori di far fronte agli impegni assunti e, per le locazioni abitative, alla liberalizzazione del canone non accompagnata da assegnazione di abitazioni reperibili nell'edilizia popolare ed economica.

Diritto di famiglia – separazioni e divorzi.

Per quanto riguarda l'appello va segnalato un incremento sensibile dei procedimenti in materia di famiglia sopravvenuti nel periodo di riferimento (893 contro i 695 dell'anno precedente); grazie all'aumento dei procedimenti esauriti (833 contro i 737 del periodo precedente), l'aumento della pendenza è stato molto contenuto (circa il 6%).

Il carico di lavoro si è notevolmente aggravato a causa della impugnazione davanti alla Corte dei provvedimenti del giudice tutelare, in particolare dei provvedimenti emessi in materia di amministrazione di sostegno (18 nel periodo in questione) ed a seguito della entrata in vigore della L.54/2006 che ha previsto la impugnabilità davanti alla Corte di appello dei provvedimenti emessi ex art. 708 c.c. (dal luglio 2006 al 30 giugno 2007 sono stati iscritti 138 reclami).

L'andamento del contenzioso è caratterizzato, come sempre, da forte conflittualità fra i coniugi, in relazione soprattutto ai problemi che coinvolgono i figli minori ed ai rapporti patrimoniali tra i coniugi.

Alcuni dati riguardanti il Tribunale di Roma appaiono significativi della tendenza generale:

1. al 30 giugno 2007 pendenti 2.277 procedimenti giudiziali di separazione e 2.086 procedimenti giudiziali di divorzio. Dal 30 giugno 2006 al 30 giugno 2007 sono pervenuti 1.593 procedimenti giudiziali di separazione e 1.235 procedimenti giudiziali di divorzio, con un notevole aumento generalizzato ( il 10,8 % per le separazioni e l'11% per i divorzi ).
   I ricorsi per separazione consensuale sopravvenuti nel periodo sono 4.765 (più 4,5%), quelli per divorzi congiunti 2.643 (con una flessione del 3,5%).
   La durata media delle controversie in materia di famiglia è sempre ferma ai due anni. Per le controversie più complesse che coinvolgono i figli e gli accertamenti di carattere patrimoniale, la durata è qualche volta superiore.
2. I provvedimenti presidenziali sono generalmente immediati, dopo l'udienza e il tentativo di conciliazione; nel caso di riserva e di qualche accertamento (esame dei figli), i tempi non superano i 30 giorni.
3. Non vi è possibilità di indicare il numero né le percentuali delle cause definite con addebito nella separazione, né sugli affidamenti dei figli minori e neppure sugli assegni di mantenimento disposti. Si tratta di elementi che vengono comunicati all'ISTAT, ma di cui non rimane traccia nelle registrazioni dell'ufficio.
4. I ricorsi per la modifica delle condizioni della separazione e del divorzio sono stati 1.080, nel periodo considerato, contro i 919 del periodo precedente, con un aumento considerevole (10%), dovuto all'entrata in vigore della nuova normativa.
5. Per la legge in materia di violenza nelle relazioni familiari sono stati presentati circa trenta (il sistema informatico non fornisce il dato) ricorsi, di cui la metà accolti e quasi tutti spontaneamente eseguiti. Lo strumento è usato soprattutto nelle more dei procedimenti di separazione.
6. Le richieste per le amministrazioni di sostegno sono state 724 e hanno un tendenziale, rilevante indice di incremento (+ 20%). I problemi sono molteplici, soprattutto di ordine operativo, per mancanza di personale e dei mezzi necessari per raggiungere nelle rispettive abitazioni soggetti bisognevoli del provvedimento ma non in grado di portarsi presso l'ufficio giudiziario.

Una novità si sta affacciando sul panorama del diritto di famiglia, peraltro assai contrastata per le diverse sensibilità sul tema, trasversalmente presenti in seno agli schieramenti politici.

Mi riferisco alla regolamentazione delle c.d. convivenze di fatto, da cui dovrebbero derivare rilevanti ricadute sotto il profilo giuridico e ancor più sul piano del costume.

Dopo tante discussioni la Commissione Giustizia del Senato ha approvato, a maggioranza, il testo relativo ai C.U.S. (contratti di unione solidale).

Se l'innovazione verrà introdotta nell'ordinamento si allargherà inevitabilmente la platea degli istituti di competenza dei giudici di famiglia e, quindi, il relativo contenzioso. Con conseguenti problemi di adeguamento dell'organico e delle strutture.

Fallimenti.

Anche in questo settore si conferma la tendenza alla riduzione dell'arretrato che caratterizza il Tribunale di Roma, legato alle particolari contingenze già in precedenza messe in luce (nella specie attribuzione ad altri tribunali del distretto di bacini di utenza a forte vocazione industriale quali quelli di Pomezia e Monterotondo).

Fornisco alcuni dati significativi di tale tendenza:

1. Le procedure fallimentari pendenti al 30 giugno 2006 erano 8.293, ne sono sopravvenute 605, (quasi la metà rispetto alle sopravvenienze di 1.065 del precedente periodo), ne sono state chiuse 1.034 ( rispetto alle 1.341 del periodo precedente), la pendenza si è ridotta a 7.674 con un decremento di circa 450 procedure;
2. i concordati preventivi pendenti al 30 giugno 2006 erano 9, ne sono sopravvenuti 17, ne sono stati chiusi 19, la pendenza è rimasta pressoché immutata;
3. le amministrazioni straordinarie aperte al 30 giugno 2006 erano 19, nessuna chiusura, la pendenza è immutata;
4. le amministrazioni controllate pendenti al 30 giugno 2006 erano 1, nessuna sopravvenienza, una chiusura, nessuna pendenza;
5. il contenzioso fallimentare vede una pendenza di 5.807 cause al 30 giugno 2006; una sopravvenienza di 6.241 cause, la definizione di 7.010 con un residuo di pendenza al 30 giugno 2007 di 5.038 (il decremento della pendenza è di 769).

Sempre con riferimento al Tribunale di Roma, è noto che la sezione fallimentare ha attraversato una fase critica che ha determinato un profondo discredito sociale e un radicale rinnovamento del personale. Come già rappresentato nella relazione dell'anno precedente, con l'impegno dei magistrati e del personale la sezione è stata completamente ristrutturata, con l'introduzione di più razionali metodologie operative ispirate alla massima trasparenza nell'attività di ciascun giudice e dell'intero contesto.

Si è accennato alla criticabile tecnica legislativa di interventi frammentari, così da dar luogo ad un quadro di riferimento non assestato. Anche in tema di legislazione fallimentare si è registrato tale fenomeno. Infatti, è stato emanato il decreto legislativo del 12.9.2007 n. 169, che interviene a meno di un anno dal decreto legislativo del 16.10.2006 n. 5, introducendo notevoli e condivisibili modifiche di segno contrastante al pur recente precedente. In particolare circa l'ambito dell'area della fallibilità, che la novella del 2006 aveva ristretto eccessivamente, impedendo l'assoggettamento al fallimento ed alle conseguenze penali imprenditori di rilevanti dimensioni, in grado di raggiungere elevati livelli di indebitamento, con danno per i creditori insoddisfatti. Opportunamente, con evidente giovamento degli operatori, per delimitare l'area della non fallibilità non viene più utilizzata la nozione di piccolo imprenditore, foriero di incertezze sulla sua ricorrenza nel caso concreto, ma vengono indicati requisiti dimensionali oggettivi massimi che tutti gli imprenditori commerciali (perdurando l'esclusione di quelli agricoli), individuali e collettivi, devono provare di possedere e di non aver superato per non essere assoggettati alla procedura fallimentare o di concordato preventivo.

Sul piano operativo la riforma della legge fallimentare, a tacere delle mutazioni di rito, ha imposto tuttavia di gestire separatamente (quanto ad ambienti ed a personale) le procedure da trattare con il "vecchio rito" e quelle con il "nuovo rito" e quindi esige irrinunciabilmente la creazione di spazi aggiuntivi e la adibizione di nuovo personale alla sezione.

Riforma del diritto societario.

Ritengo utile fare riferimento alla situazione del Tribunale di Roma quale emerge dalla relazione del Presidente, situazione che per dimensioni dell'ufficio e problematiche affrontate appare più significativa.

Nel periodo compreso tra il 1º luglio 2006 ed il 30 giugno 2007 nel Tribunale di Roma risultano pervenuti 902 nuovi procedimenti da trattare con il nuovo rito, ne sono stati definiti 575, risultano pendenti 1.628 ( con una notevole e molto preoccupante impennata rispetto al 30.6.2006 quando risultavano pendenti 1.301 procedimenti) – v. Tav C11 –.

I procedimenti cautelari "ante causam" sono stati complessivamente 152, di cui 142 conclusi mediamente entro 93 giorni.

I giudizi di responsabilità nei confronti dei componenti gli organi amministrativi e di controllo di società di capitali, mutue assicuratrici e cooperative assegnati alla sezione competente sono stati 70, quelli definiti 63 nel tempo medio di 711 giorni circa con un rilevante aumento rispetto alla situazione precedente (durata media 480 giorni ).

Le cause di impugnazione di delibere societarie sono state 71, di cui 57 definite nel tempo medio di 480 giorni.

I procedimenti camerali relativi alla omologazione di delibere societarie sono stati 10, definiti nel tempo medio di 100 giorni; le denunzie di gravi irregolarità ex art. 2409 c.c. sono state 23, definite mediamente in 133 giorni.

Nel periodo di riferimento la Corte di Appello di Roma ha trattato in camera di consiglio 22 procedimenti in materia societaria, 12 dei quali relativi a reclami avverso provvedimenti adottati dai Tribunali del distretto nell'ambito di denunzie di gravi irregolarità.

Il Tribunale di Roma ha registrato un aumento dei procedimenti sommari previsti dall'art. 19 D.L.vo 5/2003, in molti casi relativi alla materia dell'intermediazione mobiliare (in particolare, giudizi intrapresi da risparmiatori nei confronti di istituti bancari per il recupero di somme investite in bond argentini o in strumenti finanziari emessi da società facenti capo ai Gruppi Cirio e Parmalat): erano pendenti 18, ne sono sopravvenuti 28, esauriti 27, pendenza residua 19.

Per quanto si riferisce ai giudizi a cognizione ordinaria, il programma informatico installato presso il Tribunale di Roma non consente di rilevare i tempi medi che intercorrono tra la presentazione dell'istanza di fissazione, l'emanazione del decreto e la data dell'udienza, tempi che sono comunque consistenti. La data dell'udienza viene infatti talora fissata anche oltre due anni dal deposito dell'istanza.

Il programma non consente neanche di rilevare il numero dei provvedimenti di estinzione pronunziati per inosservanza dei termini di cui all'art. 8 comma 4 e quello dei provvedimenti di cancellazione della causa dal ruolo a seguito della mancata comparizione delle parti all'udienza di discussione.

L'applicazione del nuovo rito presenta specifici punti critici.

Il più rilevante riguarda la mancata istituzione di sezioni specializzate nei Tribunali ubicati nelle sedi delle Corti di Appello (nel nostro caso Roma) che avrebbero consentito una più specifica preparazione dei Giudici in materie particolarmente complesse ed assicurato la concreta possibilità di definire le cause nei tempi brevi auspicati dal legislatore.

Sono purtroppo consistenti i tempi di fissazione dell'udienza di discussione, che in alcuni casi supera i due anni dalla data di designazione del relatore, a causa dell'eccessivo numero di procedimenti contenziosi gravanti sui ruoli dei magistrati addetti alla sezione specializzata.

Potrebbe rivelarsi inoltre opportuna la previsione di un tempestivo intervento del giudice, che dovrebbe avvenire in una apposita udienza da collocare dopo il primo scambio di memorie tra le parti, al fine di evitare la predisposizione di ulteriori scritti difensivi, in presenza di questioni preliminari o pregiudiziali che potrebbero consentire la definizione immediata del giudizio.

Sezione specializzata in materia di proprietà industriale ed intellettuale.

Dalla relazione del Presidente si evince che la sezione che si occupa del diritto industriale ed intellettuale presso il Tribunale di Roma , è la nona sezione.

La stessa ha un organico tabellare di sette giudici e di un presidente. Attualmente il posto di presidente è vacante. Al momento della costituzione della sezione specializzata si è scelto il criterio che tutti i giudici della nona sezione ne facessero parte.

Da oltre un anno la materia della proprietà industriale e intellettuale è letteralmente esplosa, ove si pensi che la sezione ha una competenza extradistrettuale ed anche extra statale. Sono aumentati in modo esponenziale i ricorsi d'urgenza ante causam (circa dieci alla settimana), che nella materia dei marchi e dei brevetti e della concorrenza sleale a questi collegata, coinvolgono gestori di telefonia, di Internet, grossi gruppi industriali, in controversie di estrema complessità che richiedono a volte una istruttoria sommaria e che vengono definiti in tempi ragionevoli (dai 30 ai 60 giorni).

Il problema principale è che la sezione ha molte altre competenze in materie "ordinarie" per cui la definizione dei procedimenti della "sezione specializzata" sono a rischio di "posticipazione" rispetto alle cause ordinarie più recenti, a seconda delle scelte dei singoli giudici.

Con ciò violando i principi ispiratori della legge istitutiva delle Sezioni Speciliazzate in tema di proprietà industriale ed intellettuale ( art.2 comma 2 D. Lgs. 27 giugno 2003 n. 168), in adesione a quanto disposto in sede comunitaria.

La sezione necessita di un rafforzamento dell'organico o ancora meglio, in alternativa, di una sua costituzione come sezione specializzata "esclusiva".

I procedimenti antitrust, per abuso di posizione dominante, intese restrittive, in violazione di normative comunitarie, se di competenza del tribunale, costituiscono qualora non siano collegate a marchi e brevetti, cause ordinarie che seguono la sorte di tutte le altre.

In ottemperanza a quanto disposto dal citato D.Lgs. n. 168/03 è stata istituita presso questa Corte con decreto presidenziale del 24 ottobre 2003 la sezione specializzata predetta per le cause di secondo grado.

Solo a partire dall'aprile 2005 sono pervenuti appelli in materia, regolarmente iscritti nel ruolo della sezione stessa. Ciò in quanto con la modifica legislativa di cui all'art. 245, co. 2 del codice di diritto industriale (D.Lgs. 10 febbraio 2005, n. 30) sono state devolute alla cognizione delle sezioni specializzate P.I. le controversie in grado di appello iniziate dopo l'entrata in vigore del codice (19 marzo 2005) anche se il giudizio di primo grado o arbitrale si sia svolto secondo le norme precedentemente in vigore.

Risultavano pendenti, alla data del 1º luglio 2007, 31 cause.

I procedimenti iscritti nel periodo in questione ammontano a 21, mentre le cause definite sono state 15.

E' da sottolineare che il contenzioso devoluto alla predetta sezione andrà verosimilmente aumentando in termini rilevanti, anche per effetto della sopravvenienza degli appelli proposti nelle cause relative alla proprietà intellettuale ed iscritte in primo grado a far data dal 1º luglio 2003 (secondo quanto previsto dall'art. 6 del citato decreto legislativo n. 168 del 2003). Va altresì rilevato che trattasi di controversie che, per il loro oggetto (brevetti, marchi, diritto d'autore, ecc.), coinvolgono interessi di rilevante valore patrimoniale e non patrimoniale e spesso implicano la soluzione di questioni di diritto e lo svolgimento di attività istruttorie di notevole complessità. La loro trattazione, come si è già accennato per il Tribunale, deve, per espressa scelta del legislatore, compiersi in termini significativamente più celeri di quelli ordinari, ex art. 2 co.2 del citato decreto legislativo, istitutivo delle sezioni specializzate. Ciò comporterà, un impegno notevole e particolarmente qualificato dei magistrati addetti alla sezione specializzata, impegno che si aggiunge ai gravosi compiti derivanti dalla sezione di appartenenza che non potranno essere alleggeriti.

Diritto comunitario.

Non sono stati segnalati casi di questioni pregiudiziali ai sensi dell'art 234 del Trattato CEE.

Va solo riferito che la prima sezione civile di questa Corte ha trattato 13 procedimenti camerali di delibazione di decisioni in materia civile e commerciale di cui al Reg. CE n. 44/2001 (tutti definiti); sono stati esauriti 49 procedimenti di assunzione prove ai sensi del Reg. CE n. 1206 del 2001.

A seguito del Regol. CE n. 1/2003 del Consiglio del 16–12–2002, concernente l'applicazione delle regole di concorrenza di cui agli artt.81 e 82 del Trattato della Unione Europea , sono state devolute alla competenza dei giudici nazionali le decisioni in materia di salvaguardia della concorrenza nel mercato comune.

Il Consiglio ha considerato che il sistema centralizzato istituito dal Regolamento n. 17 del Consiglio stesso del 6–2–1962 non era più in grado di esercitare una sorveglianza efficace sul mercato e, nel contempo, non consentiva di semplificare il controllo amministrativo.

Le nuove disposizioni, infatti, sono più adeguate alle sfide di un mercato integrato e dell'allargamento della Comunità, ampliando i poteri delle Autorità garanti della concorrenza degli Stati membri e la competenza delle giurisdizioni nazionali.

Per effetto di tale innovazione i giudici nazionali sono ora competenti ad applicare integralmente gli artt.81 e 82 del Trattato e le loro sentenze hanno valore sull'intero territorio della Unione Europea. Sono in sostanza dei veri e propri giudici comunitari.

Naturalmente ciò comporta problemi di coordinamento con la giurisdizione nazionale, cui il legislatore dovrà porre rimedio se non vuole incrementare la già massiccia proliferazione dei riti. Basti pensare che, allo stato, se si verte in tema di antitrust comunitaria la competenza va al giudice ordinario di primo grado, se invece si verte in tema di antitrust interna è competente la Corte di appello in primo e unico grado.

Tutta la problematica è stata oggetto di un convegno tenutosi a Trento presso la locale Università nei giorni 15 e 16 giugno 2007.

Ne riferisco in questa sede perché dà l'idea di come in sede comunitaria si tenda al decentramento e all'uniformità delle regole anche nel campo della giurisdizione, mentre in Italia vige una situazione di frammentazione delle regole processuali, che la trova impreparata ad accogliere e a metabolizzare le novità comunitarie.

Legge " Pinto" ed altri procedimenti.

Sui procedimenti ex lege Pinto si è già riferito nella parte generale.

Per gli altri procedimenti va evidenziato che i giudici di pace di Roma hanno esaminato 2.778 istanze di convalida di trattenimento degli stranieri presso i CTP delle quali solo 252 non sono state convalidate.

Nello stesso periodo i ricorsi contro i decreti di espulsione sono stati 2.151. Ne sono stati accolti 545 e rigettati 1.369 ( tempi medi per la decisione 37 giorni).

Probabilmente, oltre a problemi di natura costituzionale, investendo tali provvedimenti la libertà delle persone, proprio la scarsa efficacia del controllo da parte dei giudici di pace è all'origine della recente innovazione introdotta con il D.L. sulla sicurezza emanato a fine anno con il quale è stato previsto il ripristino dell'attività di convalida in favore del Tribunale ordinario. Anche se va condiviso l'intento garantistico che è alla base dell'innovazione, restano le perplessità sull'impatto organizzativo che questo ulteriore incombente può determinare soprattutto sui tribunali di grandi dimensioni.

Presso la prima sezione civile di questa Corte sono stati iscritti 29 procedimenti di opposizione ai decreti di espulsione di stranieri, ne sono state definite 24, ne risultano perciò pendenti 5.

Anche il Tribunale Regionale delle Acque Pubbliche, dopo la forzata sospensione dell'attività in relazione alla sentenza della Corte Costituzionale n. 29/2002, ha ripreso regolarmente a funzionare eliminando pressocchè tutto l'arretrato formatosi (la pendenza al 30 giugno 2007 era di 133 procedimenti).

Tutela dei consumatori.

In nessuna delle relazioni sono state fornite informazioni su tale specifico settore. Probabilmente non esistendo un codice numerico ed una materia identificativa nel SICC ( Sistema informativo contenzioso civile), anche in ipotesi di costituzione di un'associazione a tutela dei diritti dei consumatori, il fenomeno rimane nascosto all'interno della generica ipotesi della responsabilità extra– contrattuale.

A tale carenza dovrà porsi rimedio in futuro, soprattutto con l'innovazione di recente introdotta dal Senato in sede di approvazione della Legge Finanziaria ( le c.d. class actions).

ASPETTI PARTICOLARI RELATIVI AL DISTRETTO

Il rapporto col territorio

La giurisdizione si relaziona qui al territorio su cui gli atti dei giudici del distretto sono destinati ad avere il maggior impatto, ma quel territorio è prima ancora la sostanza da cui scaturiscono le problematiche che alimentano l'intervento sia della giurisdizione civile sia ,ed ancor più, di quella penale. Persino le aride statistiche giudiziarie, consueto corredo delle relazioni inaugurali, possono essere assunte come strumenti conoscitivi con cui studiare non solo i flussi degli affari dei giudici ma la realtà del territorio. Non vi è dubbio che il fatto che sul distretto, su questo distretto, insista la metropoli, meglio l'area metropolitana della capitale, che abbraccia persino competenze di più tribunali, è il vero dato caratterizzante. Senza sottovalutare il peso di altre realtà, i dati statistici persuadono del fatto che l'amministrazione della giustizia nel distretto di Roma è, in larga misura, l'amministrazione della giustizia nell'area metropolitana. Ciò pone temi che, rilevabili ovunque, non possono non essere sentiti qui più che altrove: i fenomeni migratori e la sicurezza urbana sono temi ineludibili che meritano specifica considerazione.

Il fenomeno dell'immigrazione e la libertà di circolazione.

Il recente rapporto della Caritas – Migrantes del 2007, presentato lo scorso ottobre, nel confermare che l'Italia nel suo insieme è decisamente investita dal flusso migratorio, specifica che il 13,6% degli stranieri presenti regolarmente in Italia vive nel Lazio. Nel 2006 sono state inoltrate da Roma il 10,1% di tutte le domande per le quote di ingresso nel territorio dello Stato . Tutto ciò mentre la popolazione italiana, anche quella del Lazio, al netto degli immigrati, è già in diminuzione da una decina di anni. Proprio in occasione del messaggio inviato per la presentazione del rapporto Caritas – Migrantes del 2007 il Presidente della Repubblica ha sottolineato il contributo decisivo del lavoro degli immigrati, senza il quale il processo della Nazione si bloccherebbe. Affrontare tutti gli aspetti che l'imponente realtà dell'immigrazione induce è opera che impegnerà generazioni nella creazione della società multiculturale. A noi tutti riflettere sull'equilibrio che deve essere possibile calibrare sin da ora tra momenti di inclusione e di esclusione del migrante. Tra la positiva e proficua interazione e la repressione delle condotte illecite che talvolta si rivolgono, e forse nelle forme più oscure ed efferate, nei confronti degli immigrati stessi, offesi talora dalle nuove forme di schiavitù quali il traffico degli esseri umani e le tragedie dell'immigrazione clandestina. Il punto di riferimento non può che essere la tutela dei diritti fondamentali della persona che devono essere salvaguardati sempre, anche nei confronti di identità culturali diverse, proteggendo l'individuo , se necessario, nell'ambito del suo gruppo di appartenenza.

In tutto ciò una considerazione non marginale e peculiare merita il fenomeno dell'impatto degli immigrati neocomunitari dopo l'ingresso nell'Unione Europea della Romania e della Bulgaria, paesi non omogenei dal punto di vista economico sociale rispetto a quelli fondatori. Secondo il citato rapporto, costituiscono paesi dai quali provengono un quarto del totale delle presenze. E' la materia che ha indotto il governo a servirsi della decretazione d'urgenza a seguito dell'omicidio in danno di G. R., ai cui familiari va la commossa solidarietà.

Nel quadro delineato è significativo che, pur nel rispetto del principio di cui all'articolo 13 della Costituzione e dei canoni individuati dalla sentenza n. 222/2004 della Corte Costituzionale, si preveda l'esecuzione immediata del provvedimento di rimpatrio nei casi di comportamenti tali da compromettere la dignità della persona o i suoi diritti fondamentali ovvero l'incolumità pubblica. Non è augurabile che ciò rappresenti una frenata rispetto alla pur auspicabile cittadinanza europea, ma certo il percorso della piena integrazione conosce un momento di riflessione che non dovrebbe, però, ritardare la piena attuazione della libera circolazione della manodopera comunitaria su cui non sono possibili, peraltro, moratorie unilaterali da parte dei singoli stati membri. Del resto la libertà di circolazione presuppone un progetto migratorio di laboriosità ed onestà che non comporta ricadute sul piano della legalità.

La sicurezza urbana.

Ed è sempre alla città, e dunque anche alla nostra più caratterizzante dimensione, che si rivolge l'attenzione del governo che ha approvato il disegno di legge intitolato "Disposizioni in materia di sicurezza urbana". Di esso colpisce la giusta ricerca di sinergie nello stimolare la collaborazione tra le diverse istituzioni che a vario livello hanno la responsabilità della sicurezza. Ciò incoraggia, valorizzando le interazioni tra Sindaco e Prefetto, a considerare un modello integrato di ricerca della sicurezza che voglia coniugare l'ordine pubblico in senso stretto, ed atti, quando necessario, repressivi, con le responsabilità da sempre intestate a chi, come il Sindaco, interpreta le esigenze della collettività che lo ha espresso. Si spiega così, tra le altre previsioni, il voler conferire al sindaco la possibilità di adottare provvedimenti con– tingibili ed urgenti per prevenire ed eliminare gravi pericoli per la "sicurezza urbana". Dunque si intende pervenire ad un modello di politica per la sicurezza urbana più partecipata, che nasca dalla rilevazione dei fattori recepibili più adeguatamente da chi è espressione immediata e diretta, anche in virtù del peculiare meccanismo elettorale, della collettività. Una esigenza certamente condivisibile ove coniugata con l'altra, che giustifica in materia la legislazione esclusiva dello Stato, attinente alla "determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale" , per ripetere le espressioni di cui all'art.117, 2^ comma, della Costituzione.

Queste nuove responsabilità dell'ente locale potrebbero avere ricadute positive nei rapporti tra i comuni e la giurisdizione. Esse si innesterebbero , del resto, nell'alveo di una tradizione istituzionale già positivamente avviata che vede i vigili urbani impegnati con funzioni di polizia giudiziaria nel settore in cui la tutela del patrimonio urbanistico ed ambientale rappresenta obiettivo non rinunciabile. In questo senso l'eventuale approvazione del disegno di legge "Disposizioni in materia di sicurezza urbana" consentirebbe di apprezzare nuove norme intese a reprimere più efficacemente i danni arrecati al decoro urbano ed alla vivibilità delle città.

Il caso W.

Un panorama che analizzi trasversalmente, prescindendo dalle scricchiolanti barriere tra giurisdizione civile e penale, i temi affrontati dalla giurisprudenza del distretto, non potrebbe non individuare nella vicenda legata a P. W. la punta più avanzata della funzione della giurisdizione nel delicato compito del riconoscimento dei diritti fondamentali della persona. Non può non destare interesse già il fatto che la vicenda giudiziaria abbia chiamato a impegnative decisioni tanto il giudice civile (ordinanza Tribunale Roma del 15 dicembre 2006) che quello penale (sentenza del Giudice dell'Udienza Preliminare del Tribunale di Roma del 23 luglio 2007). P. W. aveva richiesto al giudice civile di ordinare al medico che lo aveva in cura <<di procedere all'immediato distacco del ventilatore artificiale>> che lo teneva in vita. Il giudice penale è stato chiamato a valutare la fondatezza dell'accusa di <<omicidio del consenziente>> mossa nei confronti del medico che, secondo le richieste del paziente, aveva proceduto prima alla sedazione e subito dopo al distacco del ventilatore artificiale. Pur nella apparente distonia delle determinazioni adottate, comune è stata l'esigenza dei giudici di porre al centro della loro riflessione il dettato del secondo comma dell'articolo 32 della Costituzione , secondo il quale nessuno può essere obbligato a un determinato trattamento sanitario se non per disposizione di legge. E' significativo, anche, che in sede penale, dopo una formulazione dell'imputazione ordinata dal Giudice, le determinazioni adottate siano state in linea con l'assunto dell'ufficio del Pubblico Ministero. Pur segnalando che l'affermazione piena della dignità della persona umana richiede il concorso dell'opera del legislatore ordinario, può dirsi che si è saputo tenere ben saldo il principio secondo cui appartiene alla giurisdizione il compito di riconoscere l'immediata precettività dei canoni che la Costituzione include tra quelli che definiscono i rapporti etico–sociali ed orientare alla luce di essi l'attività interpretativa. Ancora una volta la Costituzione, anche nella sua funzione che le deriva nel quadro dalla gerarchia delle fonti normative, si è rivelata strumento attuale e pienamente operativo nell'essenziale momento, proprio della giurisdizione, in cui il giudice è chiamato a dare coerenza e completezza al quadro normativo. E' certo che l'affermazione del principio dell'autodeterminazione può essere reso riconoscibile anche dal legislatore ordinario ma è anche certo che esso non può trovare limiti per effetto di pretese inerzie.

Sulla scia della succitata giurisprudenza si innesta, con la sua autorevolezza, la sentenza n. 21748/07 della prima sezione civile della Corte di Cassazione che ha fissato i limiti entro i quali è riconosciuto ai malati terminali, anche privi di coscienza (come E. E. di cui alla predetta sentenza, in stato vegetativo da 15 anni), il diritto di perdere la salute, di ammalarsi, di non curarsi, finanche di lasciarsi morire. A patto che coesistano per le situazioni di permanente incoscienza due presupposti:

1. che lo stato di coma vegetativo permanente (cvp) sia irreversibile;
2. che sia dimostrato il rifiuto di tale stato da parte del paziente

Uno Stato come il nostro – sancisce la Cassazione nella citata sentenza che dispone la celebrazione di un nuovo processo per la ragazza in coma dopo la decisione negativa della Corte di Appello di Milano alla richiesta di distacco del sondino che l'alimenta – non può non rispettare anche la scelta del paziente di morire, atteso che il diritto all'autodeterminazione terapeutica di quest'ultimo non incontra alcun limite, anche in caso in cui ne consegua il sacrificio del bene vita.

E', a questo punto, ineludibile l'intervento del legislatore per colmare un vuoto normativo mediante l'approvazione di una legge sul testamento biologico, il cui progetto è da molti mesi in discussione presso la Commissione igiene e sanità del Senato.

Sarebbe inopportuno che, in una materia così delicata, si dovesse far riferimento solo alla giurisprudenza, alimentando così la tanto criticata attività di supplenza della magistratura all'azione del governo.

UFFICI REQUIRENTI

Le informazioni e le valutazioni che seguono sullo stato dell'amministrazione della giustizia penale negli Uffici requirenti del distretto tengono conto della nota del 12 novembre 2007 del Procuratore Generale presso questa Corte.

Caratteristiche della criminalità nel distretto e sue linee di tendenza.

Come riferito dal Procuratore Generale, quanto ai delitti oggettivamente e soggettivamente politici, il gruppo specializzato nella Procura della Repubblica presso il Tribunale di Roma nei delitti contro la personalità dello Stato ha svolto, proseguendo le intense attività degli anni precedenti, una proficua opera in relazione ai fenomeni di terrorismo interno e di matrice fondamentalista islamica, questi ultimi acuiti dal perdurare della crisi irachena e dall'inasprirsi della situazione afgana. Le contraddizioni, e talora i conflitti, internazionali irrompono all'interno della giurisdizione del nostro Paese ed è certo l'Ufficio inquirente della Capitale prima e poi il Tribunale e la Corte d'Assise di Roma a recarne il peso maggiore.

In particolare, nel procedimento relativo alla strage per finalità di terrorismo compiuta il 12 novembre 2003 in An Nassiryah, risultano identificati ed indagati personaggi di spicco della organizzazione terroristica coinvolta. Si è svolto in Roma l'interrogatorio in video–conferenza di un detenuto che ha reso particolareggiate dichiarazioni confessorie, anche relativamente alla struttura dell'organizzazione.

Importanti atti di indagine sono stati espletati nell'ambito del procedimento relativo al sequestro di quattro cittadini italiani commesso il 12 aprile 2004 e conclusosi con l'omicidio dell'ostaggio F. Q., del procedimento relativo all'